GABINETE DO PREFEITO - Ofício nº. 199/2023, de 19 de dezembro de 2023.

Veto ao Projeto de Lei nº. 004/2023, de 4 de agosto de 2023, que “AUTORIZA O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL A REPASSAR AOS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE A ENDEMIAS, INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.

MENSAGEM DE VETO

Senhor Presidente,

Senhores Vereadores,

Comunico a Vossa Excelência que, nos termos dos §§1º e 2º do art. 46 da Lei Orgânica do Município de Vila Bela da Santíssima Trindade – MT, fica vetado na íntegra o Projeto de Lei nº. 004/2023, pelas razões expostas a seguir.

Da tempestividade: Nos termos da Lei Orgânica deste Município, no art. 46, §1º, o Gestor do Poder Executivo tem 15 (quinze) dias úteis para prolação do presente veto. Logo, considerando que seu protocolo de entrada ocorreu em 06/12/2023 (seis de dezembro de dois mil e vinte e três), o prazo final para sua apresentação finda em 05/01/2024 (cinco de janeiro de dois mil e vinte e quatro), considerando o recesso.

Trata-se de Projeto de Lei proposto pelos nobres vereadores Rosicler da Fonseca Silveira e Edivaldo Pereira da Silva, cujo propósito central é autorizar o Poder Executivo a “efetuar o pagamento aos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias, a título de incentivo financeiro profissional, como parcela extra no último trimestre de todos os anos e denominado Incentivo Financeiro Adicional, recebida anualmente do Ministério da Saúde prevista no Parágrafo 4º do Artigo 9º - C da Lei 11.350/2006, visando estimular os profissionais que trabalham nos programas estratégicos da política nacional de atenção básica e fortalecimento de políticas afetas à atuação dos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias”.

A referida matéria, entretanto, que atribui ao Poder Executivo Municipal a prática de ações governamentais, por mais simples que sejam, tratam de matérias de competência exclusiva do Poder Executivo, sendo vedado ao Legislativo dispor sobre tais matérias em Projeto de Lei.

Tal vedação decorre da previsão na Constituição Federal reproduzida na Lei Orgânica Municipal, conforme destacamos:

Constituição Federal

“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

(...)

II - disponham sobre:

(...)

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

(...)”.

Lei Orgânica Municipal

“Art. 43. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que disponham sobre:

I - criação, transformação ou extinção de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Direta e Autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estruturação e atribuição das Secretarias ou Departamentos equivalentes e órgãos da Administração Pública;

IV - matéria orçamentária, e a que autorize a abertura de créditos ou conceda auxílios, prêmios e subvenções.

(...)”.

No caso do Projeto de Lei em tela, há como justificativa a “finalidade de garantir a constante valorização dos profissionais de saúde”.

Em que pese demonstrar louvável a iniciativa dos Nobres Vereadores em apresentar o Projeto de Lei em comento, propondo reconhecer e autorizar o pagamento do “incentivo financeiro adicional” aos profissionais ACS e ACE, estabelecendo critérios e requisitos autorizativos e impeditivos, o fato é que tal propositura é de competência exclusiva do Poder Executivo, em razão da matéria, haja vista que os repasses realizados pela União aos demais Entes Federados não são repasses destinados (vinculados) especificamente para pagamento de específico adicional remuneratório aos ACS e ACE.

Ao que se sabe, tais valores devem custear ações das Estratégias de Agentes Comunitários de Saúde e de Saúde da Família. Portanto, cabe ao Chefe do Poder Executivo, no uso de seu poder discricionário, avaliar a melhor viabilidade e editar Lei Municipal disciplinando o rateio do saldo remanescente do repasse do Incentivo Financeiro realizado pela União aos municípios, nos termos da Lei Federal nº 11.350/06 (incluídas as alterações trazidas pela Lei Federal nº 12.994/14, bem como pela Emenda Constitucional n. 120/22), previsto na Portaria GM/MS n° 3.317, de 07 de dezembro de 2020 e suas atualizações subsequentes, aos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e Agentes de Combate à Endemias (ACE), que integram o quadro de servidores efetivos do Município.

Sobre a matéria, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, ao exarar a Resolução de Consulta nº. 13/2023 (anexa), expressou:

“(...)1. a assistência financeira da União, realizada em 12 parcelas mensais e uma parcela adicional no último trimestre, deve garantir o piso salarial aos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias, no tocante aos vencimentos, incluso o décimo terceiro, por força dos § 7º e § 9º, do art. 198 da Constituição Federal, com redação determinada pela Emenda Constitucional n.º 120/2022; e, 2. os municípios podem estabelecer ou manter aos Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate às Endemias vantagens, incentivos, auxílios, gratificações e indenizações, a fim de valorizar o trabalho desses profissionais, conforme preceitua o § 7º, do art. 198 da Constituição Federal, desde que haja autorização legislativa e previsão na lei de diretrizes orçamentárias, respeitando-se, ainda, prévia dotação no orçamento municipal e os limites estipulados na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 169, § 1º da CF c/c arts. 16 e 17 da LRF)(...)”.

Como se vê, cabe ao Gestor Municipal ponderar, a cerca dos custos inerentes às ações das Estratégias de Agentes Comunitários de Saúde e de Saúde da Família, qual a melhor forma de utilizar os recursos recebidos pelo Município para este fim.

Tal assunto já foi muito debatido na esfera judicial, gerando farta jurisprudência a respeito, pela qual destacamos as seguintes já apreciadas e julgadas pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST):

AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. INDEVIDO. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. A reclamante, agente comunitária de saúde do Município de Juiz de Fora, ampara seu pedido de recebimento da parcela incentivo financeiro adicional na Portaria nº 1.350/2002 do Ministério da Saúde. Contudo, a fixação de sua remuneração depende de projeto de lei de iniciativa do Chefe do Executivo Municipal, nos termos do artigo 37, inciso X, da Constituição Federal. Na hipótese dos autos, não existe expressa autorização legislativa para a concessão do adicional aos agentes comunitários de saúde da municipalidade, tampouco autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, conforme prevê o artigo 169 da Constituição Federal. Recurso de revista conhecido e provido. (TST – RR 18098520125030037, Relator: José Roberto Freire Pimenta, Data de Julgamento: 02/04/2014, 2ª Turma)

RECURSO DE REVISTA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE – INCENTIVO FINANCEIRO ADICIONAL. A parcela objeto de insurgência foi criada por intermédio de portaria do Ministério da Saúde, sem a observância da necessária autorização legislativa, o que inviabiliza o reconhecimento da verba como vantagem pecuniária a ser paga aos agentes comunitários de saúde. Recurso de revista conhecido e provido. (TST - RR: 18823020125030143, Relator: Renato de Lacerda Paiva, Data de Julgamento: 09/12/2015, 2ª Turma, Data de Publicação: DEJT 18/12/2015) (Grifamos).

A propósito, o vício de iniciativa, sem grandes pormenores, pode ser traduzido como a inconstitucionalidade formal na propositura de lei decorrente de usurpação de reserva de iniciativa legislativa, que, como exposto, esta previamente delineada no texto legal e, embora não exista vício material de inconstitucionalidade, posto que o conteúdo não ofende ou viola direitos e garantias constitucionais, a circunstância da propositura legal configura clara apropriação de reserva de iniciativa, decorrente da inobservância de requisitos formais do processo legislativo, razão pela que se da sua inconstitucionalidade.

A corroborar, o Princípio da Separação de Poderes garante a “independência e harmonia dos Poderes que compõem o ente federativo”, advindo da concepção tripartite, que confere a cada poder função previamente prevista no texto constitucional, essa independência e harmonia é assegurada pelo sistema de freios e contrapesos (cheks and balances - na doutrina norte americana), cujo objetivo é evitar a sobreposição de um poder em outro, mecanismo que também está expresso no texto constitucional.

Para elucidar a presente afirmação, trazemos a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 70061167771, de relatoria do Desembargador Marcelo Bandeira Pereira:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.099/2014. MUNICÍPIO DE PELOTAS. PROGRAMA "INTERNET LIVRE". INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. É inconstitucional a Lei Municipal de iniciativa do Poder Legislativo que, instituindo programa de internet livre por meio de instalação de redes públicas "wireless", estabelece uma série de atribuições às secretarias e órgãos da administração pública. Competência privativa do chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria, a teor do artigo 60, inciso II, d, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. A Constituição Estadual (da mesma forma que a Constituição Federal), quando estabelece um rol de matérias cuja iniciativa é reservada a uma estrutura de poder, o faz como garantia da independência e harmonia entre os poderes. Quando o legislativo municipal interfere nas competências que são reservadas à iniciativa privativa do Prefeito - como, no caso, para estabelecer atribuições às Secretarias e órgãos da administração pública - não apenas incorre em inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa (inconstitucionalidade subjetiva), senão que implica também flagrante violação à independência e harmonia dos Poderes que compõem o ente federativo. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70061167771, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marcelo Bandeira Pereira, Julgado em 17/11/2014).

Segundo o art. 61, § 1º, inciso II, “b”, da Constituição Federal, é de iniciativa privativa do Presidente da República a lei que disponha, dentre outras matérias, sobre organização administrativa.

Pelo princípio da simetria, devem ser observadas, no âmbito estadual, distrital e municipal, as mesmas hipóteses de reserva de iniciativa legislativa previstas na Constituição Federal cometidas ao Presidente da República, para os demais chefes do Poder Executivo.

Não obstante, pela inteligência expressa na Lei Orgânica deste Município, segundo a qual são de iniciativa exclusiva do Prefeito Municipal as leis que disponham sobre matéria orçamentária, e a que autorize a abertura de créditos ou conceda auxílios, prêmios e subvenções.

Nessa linha, ao que parece, o Projeto de Lei aprovado se reveste de lastros de inconstitucionalidade insanável, ao passo que viola o sistema de reserva de iniciativa de leis ao estabelecer uma subvenção intitulada de “incentivo financeiro adicional”, que tratem de organização e funcionamento da administração municipal.

Por essa razão, mesmo que concorde com a iniciativa, este Gestor Público Municipal se vê obrigado em exarar o presente veto, visto que sua sanção não afasta o vício da inconstitucionalidade formal à norma.

Neste sentido, trazemos à baila a seguinte decisão proferida, à unanimidade, pelo Excelso Supremo Tribunal Federal:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MINEIRA N. 13054/1998. EMENDA PARLAMENTAR. INOVAÇÃO DO PROJETO DE LEI PARA TRATAR DE MATÉRIA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. CRIAÇÃO DE QUADRO DE ASSISTENTE JURÍDICO DE ESTABELECIMENTO PENITENCIÁRIO E SUA INSERÇÃO NA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DE SECRETARIA DE

ESTADO EQUIPARAÇÃO SALARIAL COM DEFENSOR PÚBLICO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL OFENSA AOS ARTS. 2º, 5º, 37, INC. I,II,X E XIII, 41, 61§ 1º, INC II, ALÍNEAS A E C, E 63, INC. I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre as matérias previstas no art. 61, § 1º, inc.II, alíneas a e c, da Constituição da República, sendo vedado o aumento das despesas previstas mediante emendas parlamentares (art. 63, inc. I, da Constituição da República).(...). 3. A sanção do Governador do Estado à proposição legislativa não afasta o vício da inconstitucionalidade formal. 4. A investidura permanente na função pública de assistente penitenciário, por parte de servidores que já exercem cargos ou funções no Poder Executivo mineiro, afronta os arts. 5º caput, e 37, inc. I e II, da Constituição da República. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente (ADI nº 2.113/MG, Tribunal Pleno, rel. Ministra Carmem Lúcia, j. 04/03/2009. DJe de 21/08/2009).

No caso em apreço, embora a medida seja de relevo social, a análise cuidadosa do conteúdo do Projeto de Lei 004/2023, de iniciativa do Poder Legislativo, deixa claro que não há espaço para os nobres editarem normas que dissessem respeito à organização e ao funcionamento da Administração Pública, bem como no reconhecimento e subvenção através de incentivo financeiro, impondo atribuições aos seus órgãos de atuação.

Inclusive, oportuno frisar, que o Poder Executivo já realiza estudo para criação de propositura que vise autorizá-lo, seguindo critérios aprofundados de produtividade de cada servidor ACS e ACE, a estabelecer o incentivo financeiro adicional que trata o projeto de lei ora vetado, porém, com demasiada cautela, para não comprometer a implementação das ações ordinárias e sua continuidade no âmbito do fortalecimento de políticas afetas à atuação destes profissionais.

Por essa razão, o Poder Executivo apresentará, em breve, nesta Casa Legislativa, uma propositura que trate desta matéria, disciplinando o repasse do valor remanescente do Incentivo Federal Financeiro, aos servidores efetivos ACE e ACS do Município, devendo, conforme orientação do expressa em Consulta nº. 00016/2022 – Técnico Administrativa Extraordinária do Tribunal de Conta dos Municípios de Goiás[1]:

a) dispor objetivamente de critérios e parâmetros variáveis para o pagamento do benefício, os quais levem em conta, principalmente, o mérito e produtividade, condicionando-se ao cumprimento de metas a serem definidas pela Secretaria Municipal de Saúde e pelo Ministério da Saúde, o que somente será repassado após verificação destas condições, em homenagem aos princípios da legalidade, moralidade, eficiência administrativa e responsabilidade na gestão fiscal, garantindo a transparência e a legalidade do procedimento, respeitadas regulamentações expedidas pela União sobre os recursos;

b) Estabelecer que somente farão jus ao benefício os servidores que se encontrarem em pleno exercício de suas funções, e que estejam desenvolvendo participação efetiva nas atividades de fortalecimento e estímulo das práticas de prevenção e promoção da saúde, em prol da coletividade;

c) Condicionar e vincular o pagamento do benefício ao repasse do Incentivo Federal Financeiro, pela União ao município, de modo que persistirá enquanto houver o repasse do Governo Federal e, em nenhuma hipótese, será pago com recursos do tesouro municipal;

d) Regulamentar que o incentivo financeiro terá natureza remuneratória, não podendo ser incorporada à remuneração em nenhuma hipótese, nem ser utilizado como base de cálculo para outras vantagens, nem mesmo para fins previdenciários, por consequência haverá submissão ao teto remuneratório constitucional – Art. 37, IX, CF/88.

Nesta toada, para além do vício formal de iniciativa presente na propositura ora vetada, há o interesse do Poder Executivo em implementar critério qualitativo como requisito autorizativo ao pagamento do inventivo financeiro adicional em tela, visto que os profissionais ACS e ACE trabalham através do regime de produtividade, portanto, entendemos por ser justo com todos, que recebam o referido incentivo mediante critério que avalie a produtividade expressada na ação de cada servidor.

Por fim, destacamos que os tema tratado no presente Projeto de Lei é relevante, contudo, face a prerrogativa de iniciativa legislativa por parte do Executivo, essa Administração verificará, através dos critérios de conveniência e oportunidade, momento oportuno para a propositura da matéria.

Conclusão

Diante do exposto, veto na íntegra o Projeto de Lei nº. 004/2023. Ao comunicar a esta Casa as razões do veto, aproveito do ensejo para reiterar manifestações de alta consideração, esperando, pelas razões explicitadas, o seu mantimento.

Cordialmente,

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JACOB ANDRÉ BRINGSKEN

PREFEITO MUNICIPAL

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