PARECER JURÍDICO REFERENCIAL 001/2025 PGM

EMENTA: direito administrativo – despesa sem cobertura contratual – reconhecimento de dívida – art. 149 da lei nº 14.133/2021 – art. 884 do código civil – art. 37 da lei nº 4.320/1964 – art. 22 do decreto nº 93.872/1986 – orientação normativa agu nº 4/2009 – despesa de exercício anterior (dea) – necessidade de atesto datado – enriquecimento ilícito da administração pública – processo administrativo para apuração da ausência de data no atesto – pagamento e empenho no período pertinente – cancelamento da nota de autorização de despesa (nad) – confirmação da entrega e recepção dos itens – abertura de processo administrativo para análise das razões do cancelamento do empenho – emissão de nota de empenho e liquidação da despesa.

Assunto: Realização de despesa sem cobertura contratual. Reconhecimento da obrigação de indenizar (reconhecimento de dívida), Despesa de exercício anterior, indenização por não pagamento.

I- RELATÓRIO

Trata-se da análise jurídica referente à realização de despesa sem cobertura contratual e o reconhecimento da obrigação de indenizar, conforme previsto na legislação vigente. A Administração Pública do Município de Confresa – MT identificou despesas realizadas em exercícios anteriores sem a devida formalização contratual, exigindo a verificação da regularidade da obrigação, bem como a adoção das providências legais para garantir a conformidade orçamentária e financeira.

Diante dessa situação, busca-se orientação quanto à possibilidade de reconhecimento da obrigação, com base nos princípios da moralidade e da vedação ao enriquecimento ilícito da Administração Pública, além da necessidade de regularização contábil e orçamentária da despesa.

II- FUNDAMENTAÇÃO

Neste cenário, a elaboração de manifestações jurídicas referenciais enquanto medida gerencial para equilibrar o aumento da demanda de processos nesta Assessoria Jurídica, verifica-se, portanto, que a adoção desse procedimento é uma realidade necessária, vez que a utilização de manifestações jurídicas referenciais é um importante instrumento de gerenciamento das demandas repetitivas.

Nesse sentido, a presente manifestação referencial pode ser considerada, sob certa perspectiva, uma continuidade da política de tratamento conferida por esta assessoria, possui escopo na desburocratização e simplificação de procedimentos de reconhecimento de dívidas, despesas de exercício anterior e indenizações relativas a aquisição de serviços ou produtos que por alguma razão sofreram cancelamentos de empenhos ou NAD que, a par de apresentarem baixa complexidade, estão em um contexto de maior grau de maturação e consolidação em termos de entendimentos, além de se apresentarem de modo geral como de pouca expressão em termos econômicos

Reforça este posicionamento o fato de que a nova lei de licitações e contratos, Lei n. 14.133/21, trouxe novas, expressas e desafiadoras atribuições à Advocacia Pública. A mera análise de conformidade de minutas de licitações e contratos parece ceder espaço para um conjunto de responsabilidades e atribuições mais arrojadas e interconectadas ao longo de todo o procedimento de contratação pública (e.g. vide art. 8, §3º; art. 10; art. 19, IV; art. 53, caput e §4º; art. 72, III; art. 117, §3º; art. 156, §6º; art. 163, V; art. 168; art. 169, II; todos da Lei 14.133/21).

A presente proposta de padronização diminuirá a necessidade de análise individualizada dos processos relativos a reconhecimento de dívida decorrente de despesa contraída sem cobertura contratual, despesas de exercício anterior e indenizações relativas a aquisição de serviços ou produtos que por alguma razão sofreram cancelamentos de empenhos ou NAD, prestigiando o princípio da eficiência e uniformizando a atuação do órgão jurídico neste tipo de matéria repetitiva, sem prejuízo da segurança jurídica necessária à prática do ato.

Proporcionará ainda o redimensionamento da atuação consultiva para análise das demandas e consultas jurídicas mais complexas e relevantes.

Saliente-se que a dispensa de análise jurídica individualizada de processos que tenham por objeto o reconhecimento de dívida decorrente de despesa contraída sem cobertura contratual, despesas de exercício anterior e indenizações relativas a aquisição de serviços ou produtos que por alguma razão sofreram cancelamentos de empenhos ou NAD, justifica-se em razão deste tipo de processo ser, em geral, de baixa complexidade, instruído com atos e documentos de cunho meramente administrativo e revestidos de certa singeleza, cuja conferência é de atribuição dos agentes responsáveis pela instrução do processo.

De fato, em casos como tais, a atividade jurídica acaba por se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.

Não se está a dizer que esses processos jamais deverão ser encaminhados ao órgão jurídico consultivo. Questões de natureza jurídica que eventualmente sobressaiam de um processo e que suscitem dúvidas específicas no gestor público quanto a forma de proceder podem e devem ser pontualmente submetidas à análise da unidade consultiva sempre que o órgão assessorado entender necessário.

Pelo exposto, considerando que, a uma, todo o contorno jurídico que envolve o processo de reconhecimento de dívida, despesas de exercício anterior e indenizações relativas a aquisição de serviços ou produtos que por alguma razão sofreram cancelamentos de empenhos ou NAD já está contido no presente Parecer Referencial; a duas, a pluralidade de processos com matéria jurídica idêntica a impactar a atuação do órgão consultivo; e, por fim, a análise dos mesmos demandar mera atividade burocrática de conferência documental, resta configurado que a situação objeto de análise se amolda às diretrizes traçadas na Orientação Normativa n° 55/2014, dispensando-se a submissão individualizada e obrigatória de processos versando sobre esta matéria à análise unidade consultiva.

Por fim, registre-se que compete ao Órgão assessorado atestar que o assunto tratado no processo corresponde àquele versado na manifestação jurídica referencial, para o fim de não encaminhamento do mesmo.

Decorre daí, que não se deve adotar como praxe o envio dos autos para a juridico deliberar se a análise individualizada se faz necessária ou não, pois o escopo da manifestação referencial é justamente eliminar esse trâmite.

FINALIDADE, ABRANGÊNCIA E LIMITES DO PARECER.

Esta manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle prévio da legalidade administrativa dos atos a serem praticados, conforme estabelece o art. 117, § 3º, da Lei nº 14.133, de 2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos – NLLC):

Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.

(...)

§ 3º O fiscal do contrato será auxiliado pelos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno da Administração, que deverão dirimir dúvidas e subsidiá-lo com informações relevantes para prevenir riscos na execução contratual.

(...)

O assessoramento jurídico no presente caso não abrange aspectos de natureza técnica, mercadológica ou de conveniência e oportunidade. Em relação a esses, eventuais apontamentos decorrem da imbricação com questões jurídicas, na forma do Enunciado BPC nº 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União:

Enunciado BPC nº 7

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público. O mesmo se pressupõe em relação ao exercício da competência discricionária pelo órgão assessorado, cujas decisões devem ser motivadas nos autos.

De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos, nem de atos já praticados. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.

Finalmente, impõe-se salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas. O prosseguimento do feito sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

1. Realização de Despesa sem Cobertura Contratual e Reconhecimento da Obrigação de Indenizar

A Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 149, estabelece que a Administração pode reconhecer obrigações relativas a despesas já realizadas, desde que devidamente comprovadas, evitando, assim, enriquecimento sem causa.

O Código Civil, em seu artigo 884, veda o enriquecimento ilícito, determinando que ninguém pode obter vantagem sem causa justificável, sendo a Administração Pública obrigada a indenizar o prestador de serviço que tenha executado a obrigação de boa-fé.

Além disso, a Lei nº 4.320/1964, no artigo 37, disciplina as despesas de exercícios anteriores (DEA), permitindo o reconhecimento contábil daquelas já realizadas, desde que demonstrada a legitimidade da obrigação.

O Decreto nº 93.872/1986, em seu artigo 22, reforça essa possibilidade, determinando os procedimentos para liquidação e pagamento.

2. Necessidade de Atesto Datado e Enriquecimento Ilícito da Administração Pública

A comprovação da despesa deve ser feita por meio de atesto formal datado, confirmando a entrega dos bens ou a prestação dos serviços. A ausência dessa formalidade pode comprometer a regularidade do pagamento e ensejar a necessidade de abertura de processo administrativo para apuração.

O não pagamento da despesa sem justificativa plausível configura enriquecimento ilícito da Administração Pública, sendo necessária a regularização mediante reconhecimento da obrigação de indenizar, conforme determina a Orientação Normativa AGU nº 4/2009.

3. Processo Administrativo para Apuração da Ausência de Data no Atesto e Regularização do Empenho

Diante da constatação de despesas não atestadas corretamente ou sem a devida formalização contratual, é essencial a instauração de processo administrativo para:

Apurar as razões do cancelamento da Nota de Empenho (NE);

Identificar os responsáveis pelo recebimento dos bens ou serviços;

Verificar a regularidade da despesa e a legitimidade do pagamento.

Esse procedimento garante a observância dos princípios da transparência e legalidade, permitindo a regularização contábil da despesa sem comprometer a responsabilidade fiscal dos gestores.

4. Emissão de Nota de Empenho e Liquidação da Despesa

Comprovada a regularidade da obrigação, deve-se proceder à emissão da Nota de Empenho e à consequente liquidação da despesa, observando a conformidade com a legislação orçamentária. A despesa deve ser classificada como de exercício anterior (DEA), respeitando os limites legais de empenho e pagamento no período pertinente.

O pagamento pode ser enquadrado como Despesa de Exercício Anterior (DEA), conforme previsto no art. 35 da Lei nº 4.320/1964, o que permite a quitação de despesas que não foram pagas no exercício financeiro correspondente.

Importante explicitar que reconhecimento de dívidas de exercícios anteriores deve ser realizado somente caso o fato concreto se enquadre em alguma das hipóteses do artigo 37 da Lei Federal n. 4.320/64: despesas de exercícios encerrados para os quais o orçamento respectivo tinha crédito próprio, com saldo suficiente para pagamento, mas que não foram processadas (empenhadas) em época própria ou não foram inscritas em Restos a Pagar. O alerta foi emitido pela Auditoria Geral do Estado (AGE-MT) a todos os gestores do Poder Executivo Estadual por meio da Orientação Técnica 31/2013.

No dispositivo, a Auditoria salienta que o gestor deve obedecer a todos os ditames legais no reconhecimento e pagamento das despesas de exercícios anteriores, mediante utilização de dotação específica do exercício corrente, discriminada por elementos (despesas com pessoal, material, serviços, obras e outros), respeitada a ordem cronológica, isto é, preferência ao fornecedor de material ou prestador de serviço com a conta mais antiga. A não observância dos mandamentos legais pode levar o gestor a responder pessoalmente pela falta.

“O reconhecimento da obrigação de pagamento das despesas com exercícios anteriores cabe à autoridade competente para empenhar a despesa”, diz trecho da OT. Pela legislação (Lei Federal n. 4.320/64 e Decreto Federal n. 93.872/86), o pagamento de dívida sem prévio empenho é autorizado em caráter especial nos casos mencionados a fim de resguardar o direito e a boa-fé do credor, “que não deve ser penalizado por situações para as quais não deu causa”,

conforme destaca a AGE na Orientação Técnica em questão.

Para que seja considerado DEA, é necessário que:

Os bens ou serviços tenham sido efetivamente entregues e utilizados.

A ausência de empenho no exercício anterior seja devidamente justificada.

Haja disponibilidade orçamentária e financeira para pagamento no exercício atual.

O fluxo de regularização via DEA deve seguir os seguintes passos:

Confirmação da entrega e recepção dos itens, incluindo a verificação sobre quem os recebeu e a data de recebimento. Abertura de Processo Administrativo, apurando as razões do cancelamento do empenho e da falta de data no atesto. Emissão de Nota de Empenho e Liquidação da Despesa, garantindo a conformidade legal e orçamentária.

Dessa forma, o pagamento como DEA é viável, desde que se comprove formalmente a entrega e recepção dos itens e sejam sanadas as irregularidades apontadas.

O cancelamento da Nota de Autorização de Despesa (NAD) deve ser devidamente justificado no processo administrativo, evitando inconsistências contábeis e garantindo a transparência na execução orçamentária.

A anulação da NAD devido ao atraso na entrega dos itens não exime a Administração do pagamento pelos produtos efetivamente entregues e aceitos. A ausência de data no atesto do fiscal responsável compromete a segurança jurídica do recebimento, recomendando-se a instauração de processo administrativo para apurar as circunstâncias e responsabilidades.

Diante do exposto, conclui-se que:

O reconhecimento da obrigação de indenizar é possível, desde que demonstrada a efetiva entrega dos bens ou prestação dos serviços, nos termos do artigo 149 da Lei nº 14.133/2021 e do artigo 884 do Código Civil.

A ausência de formalização contratual não exime a Administração Pública do dever de indenizar o prestador de serviço, evitando enriquecimento ilícito, conforme entendimento da AGU.

A regularização da despesa deve ocorrer por meio de abertura de processo administrativo, com a apuração da ausência de data no atesto e das razões para o cancelamento do empenho.

A emissão da Nota de Empenho e a liquidação da despesa devem respeitar os critérios contábeis e orçamentários aplicáveis, garantindo a conformidade com a Lei nº 4.320/1964 e o Decreto nº 93.872/1986.

Recomenda-se a adoção de medidas para reforçar os controles internos, prevenindo a reincidência de despesas sem cobertura contratual e assegurando o correto atesto e registro das obrigações assumidas pelo Município.

Reconhecimento formal da dívida: A autoridade competente deve formalizar o reconhecimento da obrigação, fundamentando a necessidade e a legalidade do pagamento. Empenho e liquidação da despesa: Realizar o empenho na dotação específica para "Despesas de Exercícios Anteriores", conforme prevê o artigo 37 da Lei nº 4.320/1964, seguido da liquidação e pagamento, após comprovação da regularidade dos serviços prestados. Instauração de processo administrativo: Apurar as causas da ausência de empenho e do não pagamento no exercício de 2024, bem como a falta de data no atesto da nota fiscal, visando identificar responsabilidades e adotar medidas preventivas. Garantia de disponibilidade orçamentária e financeira para quitação da despesa sem comprometer as contas públicas. Implementação de controles internos para evitar novas ocorrências similares, reforçando a necessidade de rigor técnico no controle de despesas. 6. Autorização da autoridade competente – A decisão final sobre o PAGAMENTO da dívida deve ser formalizada por meio de despacho do gestor responsável, garantindo a transparência do procedimento.

Assim, respeitados os requisitos mencionados, o pagamento poderá ser efetivado sem risco de ilegalidade para a Administração Pública.

Ressalte-se que o presente parecer restringe-se aos aspectos legais do procedimento, não cabendo a este órgão consultivo o exame da matéria em razão do aspecto econômico e técnico, nem da oportunidade e conveniência da decisão adotada.

Reiteramos que eventuais dúvidas jurídicas específicas que surgirem a partir da aplicação da presente manifestação referencial aos casos concretos poderão ser submetidas ao órgão consultivo

Nos termos do art. 50, VII, da Lei nº 9.784/99, os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; todavia, ao assim proceder, o gestor público deve estar ciente de que age por sua conta e risco, sob sua exclusiva e integral responsabilidade, consoante reconhece a jurisprudência do TCU (Acórdãos nº 826/2011 e nº 521/2013 - Plenário; nº 1.449/2007 e nº 1.333/2011 - 1ª Câmara; nº 4.984/2011 - 2ª Câmara).

Submeto o presente Parecer Referencial à apreciação do Exmo. Sr. Procurador, Emanuel Rossato Muraro, a fim de que, concordando com os seus termos, dê amplo conhecimento aos órgãos assessorados, comunicando-lhes a desnecessidade de envio de processos por ela abrangidos para análise individualizada.

Este é o parecer.

Confresa – MT, em 02 de abril de 2025.

SAMUEL GOMES MACHADO DE SOUZA

ASSESSOR JURDICO

Portaria nº 015/2025, de 02.01.2025

OAB-MT: 23.379/O

EMANUEL ROSSATO MURARO

Procurador-Geral do Município

Portaria n.º 013/2025

OAB-MT: 21.261/O