PARECER 91/2025/GAB/PGM
21 de Novembro de 2025
Contrato nº: 070/2025
Contratada: Secretária da Educação
Objeto Contratual: Registro de Preços para aquisição de gênero alimentício (PNAE) visando atender às necessidades da Secretaria de Educação da Prefeitura Municipal de São José do Povo/MT..
EMENTA LICITAÇÃO PREGÃO PRESENCIAL SRP – IMPUGNAÇÃO AO EDITAL RETIFICADO DIVERGÊNCIA DE VALORES ESTIMADOS E INCONSISTÊNCIAS TÉCNICAS NAS ESPECIFICAÇÕES DOS ITENS IMPROCEDÊNCIA CLAREZA NA APRESENTAÇÃO DAS ESTIMATIVAS POR GRUPO DE ITENS E JUSTIFICATIVA DAS ESPECIFICAÇÕES CONFORME NECESSIDADE ADMINISTRATIVA AUSÊNCIA DE RESTRIÇÃO INDEVIDA OU FALHA NO PLANEJAMENTO IMPUGNAÇÃO CONHECIDA E, NO MÉRITO, INDEFERIDA
I.
RELATÓRIO
1. Cuida-se de impugnação apresentada pela empresa ATACADO DAS CESTAS LTDA, inscrita no CNPJ/MF nº 44.596.739/0001-83, ao 2º Termo de Retificação do Edital do Pregão Presencial SRP nº 004/2025, cujo objeto é a aquisição de gêneros alimentícios para a Secretaria de Educação da Prefeitura Municipal de São José do Povo/MT, para o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).
2. Inconsistências técnicas e dissonância com a realidade de mercado: Sustenta que diversos itens possuem especificações incompatíveis com o padrão industrial vigente, configurando falha de planejamento e barreira à competição. Cita como exemplos:
· Item 19 (Milho verde em conserva 200g): gramatura descontinuada pela indústria.
· Item 22 (Extrato de tomate concentrado 850g): gramatura quase exclusiva da marca Elefante, caracterizando especificação restritiva de marca, em violação ao art. 14, §5º, da Lei nº 14.133/2021.
· Itens 38, 39 e 40 (Biscoitos 400g / 360g): gramaturas descontinuadas, com o padrão atual sendo 345g a 350g.
3. A impugnante fundamenta seu pleito nos artigos 164, inciso I, e 165, §1º, da Lei nº 14.133/2021, bem como em outros dispositivos da mesma lei que tratam da clareza na definição do objeto, da vedação a especificações restritivas e da observância dos princípios da isonomia, competitividade e economicidade.
4. Pede o recebimento e provimento da impugnação, com a retificação do Termo de Referência, inclusão de informações omissas, republicação do edital com prazo reaberto e suspensão do certame.
5. A sessão pública do Pregão Presencial está marcada para 19 de novembro de 2025, às 13h30min.
6. É relatório. FUNDAMENTO E OPINO.
II. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
7. O exame deste órgão de assessoramento jurídico é feito nos termos do art. 53 §1º da Lei 14.133/2021, abstraindo-se os aspectos de conveniência e oportunidade. Nada obstante, recomenda-se que a área responsável atente aos princípios da moralidade, impessoalidade e eficiência, que devem, sempre, nortear os pactos realizadas pela Administração Pública.
8. Dito isso, a presente manifestação tomará por base, exclusivamente, os elementos constantes dos autos em epígrafe, até a presente data, visto que, em face do que dispõe o artigo 1º da Lei Municipal nº 969/2024, incumbe à PGM exercer a consultoria superior da administração pública municipal sob o prisma estritamente jurídico, não lhe competindo adentrar à conveniência e à oportunidade dos atos praticados no âmbito da competência de atuação do gestor, e nem ainda analisar aspectos de natureza eminentemente técnico-administrativa, assim como os aspectos técnicos, econômicos, financeiros e orçamentários1.
1 A Boa Prática Consultiva – BPC nº 07, editada pela AGU, corrobora tal entendimento: o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade.
9. Em relação a estes, parte-se do pressuposto que a autoridade
competente minuciou-se dos conhecimentos especializados imprescindíveis para a adequação do interesse público, em observância às condicionantes legais existentes.
10. Esse esclarecimento é necessário porque o parecer jurídico, conforme orientação da melhor doutrina e da jurisprudência, é ato de natureza meramente opinativa, e não vinculante, cabendo ao gestor tomar a decisão que lhe parecer mais oportuna e conveniente.
11. Não é demais deixar em destaque que a compatibilidade do preço com o mercado é matéria técnica, de competência da área solicitante, que possui total responsabilidade quanto à veracidade e lisura da pesquisa de preços. A verificação da adequação do preço aos valores de mercado e ao próprio serviço a ser executado é, portanto, de responsabilidade integral e intransferível do administrador.
12. E o seu controle, no âmbito interno, cabe ao servidor responsável pelo controle interno do Município.
13. É como opinamos, salvo melhor juízo.
III.
PRELIMINARES ADMISSIBILIDADE
II.I. Cabimento e interesse
14. A via da impugnação ao edital é instrumento legítimo e adequado para questionamentos sobre o instrumento convocatório antes da abertura da sessão, visando o controle de legalidade e o aprimoramento do certame, conforme previsão legal e editalícia.
II.II Tempestividade e legitimidade ativa
15. A impugnação foi protocolada em 13 de novembro de 2025, conforme carimbo no documento, e a sessão pública está prevista para 19 de novembro de 2025. O artigo 164, caput, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a impugnação deve ser protocolada em até 3 (três) dias úteis antes da data de abertura do certame. Considerando que os dias 14, 17 e 18 de novembro são dias úteis (assumindo que 15/11 é feriado, mas não afeta a contagem de dias úteis anteriores à sessão), a impugnação foi apresentada dentro do prazo legal.
16. Quanto à legitimidade ativa, a Lei nº 14.133/2021 confere a qualquer pessoa a legitimidade para impugnar o edital, não exigindo demonstração de interesse jurídico específico para o conhecimento do pedido na fase preambular.
II.III. Conclusão preliminar
17. A impugnação é conhecida, por preencher os requisitos de cabimento, legitimidade e tempestividade.
IV.
FUNDAMENTAÇÃO
18. Os argumentos apresentados pela impugnante, embora pertinentes para a análise da Administração Pública, não se sustentam à luz do princípio da legalidade e da prerrogativa da Administração em definir suas necessidades.
a) Da alegada divergência de valores estimados
19. A impugnante aponta uma suposta divergência nos valores estimados, somando duas estimativas parciais presentes no TR comparando com um valor do Portal da Transparência.
20. O Termo de Referência em questão, apresenta, de fato, duas seções distintas de estimativa de valores:
· A primeira, sob a identificação "Contatação nº00738/25", totaliza R$ 591.997,54, e detalha uma gama de itens como feijão, arroz, margarina, óleos, açúcar, amido, farinhas, fermentos, fubá, milho, polvilho, sal, aveia, conservas, vinagre, extrato de tomate, macarrão, canela, colorífico, orégano, açafrão, cominho, louro, cravo, biscoitos, coco ralado, cacau, uva passa, ameixa seca, bebidas lácteas, iogurte e leite.
· A segunda, sob a identificação "Contação 00913/25", totaliza R$ 287.574,00, e lista itens como polpas de frutas de diversos sabores, abóbora, acelga, alho, batatas, berinjela, beterraba, cebola, cenoura, chuchu, mandioca, pepino, repolho, tomate, vagem, abacaxi, bananas, laranja, limão, maçã, mamão, maracujá, melancia e tangerina.
21. É evidente que estas "Contatações" representam agrupamentos distintos de itens, com suas respectivas estimativas de custo, dentro do mesmo objeto amplo de "gêneros alimentícios" para o PNAE. A apresentação segmentada dos custos é uma prática comum em licitações de Registro de Preços, que envolvem a aquisição parcelada e por demanda, como explicitamente descrito no Termo de Referência: "A contratação será pelo Sistema de Registro de Preços, justifica-se pelos seguintes motivos por ser conveniente e apropriado a execução de forma parcelada e por demanda. Não ser possível definir previamente, e com exatidão, o quantitativo a ser demandado pela Administração."
22. A simples soma aritmética desses valores pela impugnante, para inferir um "valor total estimado da contratação" único, demonstra não refletir necessariamente a intenção ou a metodologia da Administração em seu planejamento.
23. Portanto, não há uma "divergência numérica" que afete a consistência orçamentária ou o equilíbrio do planejamento. As estimativas estão claras para cada agrupamento de itens, e o total consolidado da contratação, dado o caráter de Registro de Preços e aquisição parcelada.
24. A argumentação da impugnante decorre de uma interpretação que
pressupõe a existência de um único valor total consolidado no edital, o que não é mandatório em todos os casos de SRP com lotes ou agrupamentos distintos.
25. A Administração, ao contrário, demonstra transparência ao detalhar as estimativas para cada conjunto de bens, permitindo aos licitantes a formulação de propostas para as partes específicas de seu interesse.
b) Das inconsistências técnicas e dissonância com a realidade de mercado
26. A impugnante alega que as especificações de gramatura para milho verde (200g), extrato de tomate (850g) e biscoitos (400g/360g) estariam "descontinuadas pela indústria" ou seriam "restritivas".
27. Primeiramente, o Termo de Referência, é claro nas especificações:
Item 19: "Milho verde em conserva 200gr"
Item 22: "Extrato de tomate concentrado 850 gr" Item 38: "Biscoito maizena sem lactose 400gr" Item 39: "Biscoito agua e sal 400gr"
Item 40: "Biscoito doce sem recheio tipo rosquinha 360grs"
28. A prerrogativa de definir as especificações do objeto licitado cabe à Administração Pública, que o faz com base em suas necessidades e no interesse público. No caso, trata-se de gêneros alimentícios para o PNAE.
29. A alegação de que as gramaturas estariam "descontinuadas pela indústria" não comprova, por si só, a impossibilidade de fornecimento. É dever do licitante comprovar que tais gramaturas são absolutamente inexistentes no mercado ou que sua obtenção impõe um custo desproporcional que inviabilize a competição. A simples redução da oferta ou a mudança de padrões de alguns fabricantes não significa que o mercado como um todo não possa atender à demanda.
30. Quanto ao extrato de tomate 850g e a suposta exclusividade da marca "Elefante", o Edital não faz menção a qualquer marca específica, apenas à gramatura. Se essa gramatura é majoritariamente fornecida por uma única marca, isso é uma característica do mercado e não uma restrição imposta pelo Edital, desde que a especificação da gramatura seja justificável e atenda ao interesse público.
31. O art. 14, §5º, da Lei nº 14.133/20212 veda a indicação de marca ou modelo salvo em casos excepcionais e devidamente justificados. Como não houve indicação de marca, não
2 § 5º Em licitações e contratações realizadas no âmbito de projetos e programas parcialmente financiados por agência oficial de cooperação estrangeira ou por organismo financeiro internacional com recursos do financiamento ou da contrapartida nacional, não poderá participar pessoa física ou jurídica que integre o rol de pessoas sancionadas por essas entidades ou que seja declarada inidônea nos termos desta Lei.
há violação direta do dispositivo. A Administração define a necessidade; cabe ao mercado
apresentar soluções que a atendam.
32. A afirmação de que tais especificações violam os princípios da isonomia (Art. 12, II e III) e planejamento adequado (Art. 18, §1º, III) carece de fundamentação robusta. O Termo de Referência, inclusive, cita que "O objeto desta contratação é caracterizado como comuns, conforme justificativa constante do Estudo Técnico Preliminar.", o que reforça a análise prévia da Administração sobre a pertinência dos itens. As especificações foram estabelecidas para atender a uma necessidade clara e justificada da Secretaria de Educação.
c) Da observância aos princípios da Lei nº 14.133/2021
33. A Administração Pública tem o dever de definir o objeto da contratação com clareza e precisão, evitando especificações excessivas ou restritivas, conforme Art. 6º, XXIV e Art. 18, II da Lei nº 14.133/2021.
Art. 6º
XXIV - anteprojeto: peça técnica com todos os subsídios necessários à elaboração do projeto básico, que deve conter, no mínimo, os seguintes elementos:
a) demonstração e justificativa do programa de necessidades, avaliação de demanda do público-alvo, motivação técnico-econômico-social do empreendimento, visão global dos investimentos e definições relacionadas ao nível de serviço desejado;
b) condições de solidez, de segurança e de durabilidade;
c) prazo de entrega;
d) estética do projeto arquitetônico, traçado geométrico e/ou projeto da área de influência, quando cabível;
e) parâmetros de adequação ao interesse público, de economia na utilização, de facilidade na execução, de impacto ambiental e de acessibilidade;
f) proposta de concepção da obra ou do serviço de engenharia;
g) projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção proposta;
h) levantamento topográfico e cadastral;
i) pareceres de sondagem;
j) memorial descritivo dos elementos da edificação, dos componentes construtivos e dos materiais de construção, de forma a estabelecer padrões mínimos para a contratação;
Art. 18
II - a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso;
34. Os argumentos sobre "inexequibilidade" e "prejuízo ao erário" não podem
ser consideradas no presente caso, haja vista que, a competição será estabelecida entre aqueles que podem atender as especificações. Caso não haja proponentes ou as propostas sejam inviáveis, porém não há indícios de que as condições atuais levem a tal cenário de forma a priori.
V. CONCLUSÃO
35. Ante o exposto, conheço a impugnação apresentada pela ATACADO DAS CESTAS LTDA por preenchidos os requisitos de admissibilidade e, no mérito, INDEFIRO o pedido.
36. Considero que os argumentos da impugnante sobre a divergência de valores estimados decorrem de uma interpretação equivocada da estrutura do Termo de Referência, que apresenta estimativas para agrupamentos distintos de itens dentro do objeto geral.
37. As especificações técnicas dos itens (gramaturas) foram definidas pela Administração com base em suas necessidades para o PNAE, e a mera alegação de "descontinuidade industrial" ou "predominância de marca" não configura, por si só, uma restrição indevida à competitividade ou uma falha de planejamento, sem que haja comprovação cabal da impossibilidade de fornecimento ou da desproporcionalidade do custo para o atendimento da necessidade pública.
38. O Termo de Referência, em seu estado retificado, mantém a observância aos princípios da Lei nº 14.133/2021, garantindo a seleção da proposta mais vantajosa que atenda às reais demandas da Administração.
39. É o parecer.
São José do Povo (MT), 17 de novembro de 2025.
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Assinado de forma digital por RAFAEL SANTOS DE
OLIVEIRA:02517406 OLIVEIRA:02517406170
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Dados: 2025.11.18 20:14:14
-04'00'
Rafael Santos de Oliveira
PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO
OAB/MT 14.885