DECISÃO ADMINISTRATIVA Nº 01/2025

Interessado: Município de Campo Novo do Parecis/MT

Assunto: Qualificação de Organizações Sociais de Saúde – Edital de Convocação nº 01/2025 – Exercício de autotutela – declaração de nulidade.

I – RELATÓRIO.

Cuida-se de processo administrativo instaurado a partir do Edital de Convocação nº 01/2025, por meio do qual o Município de Campo Novo do Parecis/MT promoveu chamamento público destinado à qualificação de entidades privadas sem fins lucrativos como Organizações Sociais de Saúde, com vistas à futura gestão do Hospital Municipal Euclides Horst.

O referido edital, amparado na Lei Federal nº 9.637/1998 e na Lei Municipal nº 852/2001, fixou condições, critérios e procedimentos para apresentação de requerimentos de qualificação, exame da documentação pelas instâncias técnicas responsáveis e, ao final, formalização da qualificação mediante decreto do Chefe do Poder Executivo.

Entre as disposições editalícias, estabeleceu-se, no item 2.1, que o requerimento de qualificação deveria ser instruído com os documentos exigidos, apresentados “na ordem abaixo, numerado, e indicado sua localização através de índice descrito no início das documentações”, o que, na prática, conferiu relevo significativo à forma de organização física e paginada dos autos pelas entidades interessadas.

O instrumento convocatório também fixou critérios e exigências necessários à qualificação, compreendendo, dentre outros aspectos, a necessidade de inexistência de contas julgadas irregulares pelos órgãos de controle, a ausência de declarações de inidoneidade ou sanções impeditivas para contratar ou celebrar parcerias com o Poder Público, bem como vedações específicas quanto à natureza jurídica das entidades e a exigência de registro no Conselho de Medicina da sede da organização proponente.

Para padronizar a apresentação dos requerimentos, foram aprovados modelos constantes dos Anexos I e II do edital. Tais modelos, ao final, exigiam a aposição de assinatura do representante legal da entidade, acompanhada da anotação “(Firma Reconhecida)”, tanto no requerimento de qualificação quanto na declaração a ser apresentada, convertendo o reconhecimento notarial em requisito formal generalizado.

A análise dos pedidos foi conduzida por Comissão de Qualificação designada por portaria específica, a qual procedeu ao exame da documentação apresentada pelas entidades interessadas, emitindo, ao final, o Parecer Técnico nº 001/2025. Nesse parecer, foram inicialmente deferidas duas entidades, indeferidas onze e mantida uma em situação pendente, em virtude da apresentação extemporânea de parte da documentação.

Na sequência, algumas entidades interpuseram recurso administrativo, o que ensejou a elaboração do Parecer Técnico nº 002/2025, com revisitação de determinadas decisões e consequente habilitação de uma terceira entidade que, em momento anterior, havia sido inabilitada. Ao término da atuação técnica, foram declaradas habilitadas três organizações e mantida a inabilitação das demais.

Concomitantemente, o Instituto de Saúde Santa Rosa ajuizou Representação de Natureza Externa perante o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, sob o Processo nº 211.089-0/2025, na qual questiona a regularidade do Edital de Convocação nº 01/2025 e do procedimento dele decorrente.

Em síntese, a representação aponta excesso de formalismo nas exigências editalícias, em especial quanto à exigência de declaração de idoneidade emitida por órgãos de controle, suposta deficiência na publicidade e na ciência individualizada dos indeferimentos e, ainda, caráter restritivo das cláusulas à ampla participação de entidades potencialmente habilitadas.

A representação foi recebida pelo Conselheiro Relator do TCE/MT, que determinou a intimação do Prefeito Municipal para que se manifestasse em prazo exíguo, bem como registrou que o próprio Município, no exercício da autotutela, poderia suspender o certame e adotar providências voltadas à correção de eventuais vícios.

Diante do quadro fático-jurídico delineado, e considerando a repercussão do procedimento em questão na organização e na continuidade dos serviços de saúde locais, foi determinada a reavaliação integral dos atos praticados no âmbito do Edital de Convocação nº 01/2025, culminando na presente decisão administrativa, voltada a examinar a necessidade de declaração de nulidade do processo de qualificação.

II – FUNDAMENTOS JURÍDICOS.

A Administração Pública, à luz do ordenamento constitucional, detém o poder-dever de rever seus próprios atos, anulando-os quando eivados de ilegalidade e revogando-os por razões de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e a apreciação judicial. Tal diretriz encontra-se sintetizada na clássica Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, que consagra a autotutela administrativa como instrumento de recomposição da juridicidade e de preservação do interesse público:

“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” - Súmula 473.

Pois bem. A atuação administrativa, em matéria de parcerias com organizações sociais, deve compatibilizar a necessária segurança na escolha dos parceiros com a observância dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, da razoabilidade, da proporcionalidade e, em especial, da ampla competitividade.

No âmbito específico das Organizações Sociais, regidas pela Lei Federal nº 9.637/1998 e pela legislação local, tais princípios são reforçados pela natureza colaborativa da atuação, que exige critérios claros, objetivos e proporcionais, sem cercear indevidamente a participação de entidades vocacionadas.

No caso concreto, é imprescindível reconhecer, primeiro, que a Comissão de Qualificação atuou de boa-fé e dentro dos limites traçados pelo edital: os pareceres técnicos evidenciam a preocupação em verificar a experiência prévia das entidades na área da saúde, sua capacidade econômico-financeira, a regularidade fiscal e trabalhista, a estrutura de governança e a adequação aos requisitos específicos previstos na legislação municipal e federal, além das vedações expressamente consignadas no instrumento convocatório.

Não se vislumbra, de início, que a Comissão tenha se afastado das balizas normativas que lhe foram impostas, sobretudo porque, em sede de recurso, reviram parcialmente seus atos e, em relação aos que mantiveram, buscaram fundamentar seu convencimento no edital.

Entretanto, justamente porque a Comissão se manteve estritamente vinculada ao instrumento convocatório, os vícios apurados concentram-se, em grande medida, em sua configuração e na forma como determinadas cláusulas foram interpretadas e aplicadas, bem como em equívocos relevantes na publicidade dos resultados e na ciência efetiva às entidades interessadas.

Tais aspectos repercutem diretamente na juridicidade do procedimento e obstam, de maneira contundente, sua convalidação.

No que concerne à publicidade e à ciência dos resultados, o edital previu que seria dada ciência à entidade de todo o resultado referente ao pedido de qualificação. Em termos práticos, verificou-se a publicação de quadro com o resumo das decisões em órgão oficial, mas não se evidenciam, de maneira robusta, mecanismos de comunicação individualizada, com prova inequívoca de ciência pessoal das entidades inabilitadas, nem mesmo em relação à abertura de prazo recursal.

A própria empresa autora da representação informa que tomou ciência do indeferimento de seu pedido dias depois, através de publicação no Diário Oficial da AMMMT:

Em um ambiente normativo em que se consolida o modelo de governo digital, com ênfase em transparência, facilidade de acesso e clareza na comunicação com os administrados, a publicação no referido sítio eletrônico (exclusivamente), embora prevista, sim, no edital (item 3.7) é divorciada de meios eficazes e diretos de ciência específica, a exemplo dos contatos fornecidos (telefone, e-mail etc.). Assim, revela-se insuficiente para assegurar, com plenitude, o exercício do contraditório e da ampla defesa em procedimentos seletivos dessa natureza.

A dúvida objetiva quanto à efetiva ciência dos indeferimentos, sobretudo à vista de questionamento formalizado perante o órgão de controle externo, constitui vício procedimental relevante, que fragiliza o suporte jurídico do processo.

Some-se a isso o fato de o edital haver enunciado exigências formais cujo grau de rigor se mostra, à luz da jurisprudência contemporânea, superior ao necessário para atender aos fins públicos perseguidos. Vejamos.

A cláusula que impõe a apresentação de documentos na ordem estabelecida, numerados e indexados em índice inicial, embora recomendável quanto à organização, foi utilizada, em várias situações, como fundamento relevante para indeferimento, sem que houvesse demonstração de prejuízo concreto à compreensão do conjunto documental. Uma leitura da norma sob a luz do princípio da razoabilidade nos leva à conclusão de que a ausência de numeração ou de indexação rigorosa não descaracteriza, por si, a capacidade de aferição dos requisitos materiais de qualificação, como experiência, idoneidade e capacidade econômico-financeira.

Logo, a exigência desborda dos limites legais impostos ao município e se traduz em ilegalidade. Embora o processo de qualificação de organizações sociais não se enquadre, stricto sensu, em modalidade licitatória, é certo que os princípios gerais das licitações públicas também lhe são estendidos, dentre eles o do formalismo moderado:

REMESSA NECESSÁRIA – MANDADO DE SEGURANÇA – LICITAÇÃO – INABILITAÇÃO INDEVIDA – FORMALISMO EXCESSIVO – LICITANTE QUE PREENCHEU OS REQUISITOS NECESSÁRIOS DE ACORDO COM O EDITAL – SENTENÇA RATIFICADA – COM O PARECER, REEXAME NECESSÁRIO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. A licitação tem como finalidade viabilizar a melhor contratação possível para o poder público, sempre buscando a proposta mais vantajosa ao Estado. Considerando que a documentação acostada aos autos demostra que o licitante apresentou os documentos necessários para participar da referida licitação, mostra-se indevida a sua inabilitação para continuar no certame, repudiando-se, pois, o formalismo excessivo nas licitações, a despeito da necessária vinculação ao instrumento convocatório. (TJ-MS - Remessa Necessária Cível: 08019688020238120013 Jardim, Relator.: Des. Vladimir Abreu da Silva, Data de Julgamento: 30/07/2024, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 31/07/2024)

Conforme precedente acima, impõe-se reconhecer que a jurisprudência dos tribunais de contas e dos tribunais judiciais vem reiteradamente afirmando que falhas formais sanáveis, que não afetem o núcleo de controle da legalidade e não comprometam a isonomia entre os participantes, não devem conduzir, automaticamente, à inabilitação ou desclassificação, impondo-se, nesse contexto, a adoção do chamado formalismo moderado. A lógica é a de que o procedimento não existe em si mesmo, mas como instrumento para viabilizar a melhor decisão administrativa, devendo ser coibido o excesso de exigências meramente burocráticas que afastem competidores idôneos sem ganho correspondente para o interesse público.

Assim, embora a paginação dos documentos possa ser útil para agilizar a conclusão do processo e situação dos documentos, não deveria possuir relevo a ponto de pesar na rejeição de determinada instituição.

Esse mesmo raciocínio se projeta sobre a interpretação conferida ao requisito relativo à idoneidade: o edital impunha que a entidade apresentasse documentação comprobatória de que não tivesse sido declarada inidônea nem punida com suspensão do direito de firmar parcerias.

Embora a idoneidade seja, de fato, requisito relevante, é preciso reconhecer que a forma pela qual tal cláusula foi operacionalizada transformou a ausência de declaração formal de idoneidade emitida por órgão de controle (TCE, TCU ou CGU) em condição absoluta de indeferimento, ainda que fossem disponíveis, para a própria Administração, meios eletrônicos de consulta a bancos de dados oficiais capazes de atestar, com maior abrangência, a inexistência de sanções impeditivas.

Em outras palavras, confundiu-se a prova da idoneidade com a idoneidade em si. Exigir que a informação conste exclusivamente de documento específico, emitido a pedido da entidade e segundo formalidades rígidas, a despeito da existência de bases de dados oficiais acessíveis pelo próprio Poder Público, representa formalismo que ultrapassa o limite da razoabilidade, sobretudo quando se sabe que tal exigência foi determinante para a inabilitação de entidades que, em tese, preenchiam os requisitos materiais de capacidade e experiência na área da saúde.

As exigências de reconhecimento de firma, positivadas de forma genérica nos anexos do edital, caminham na mesma direção: em cenário em que a legislação nacional incentiva a substituição de formalidades cartoriais por meios eletrônicos de autenticação, a imposição de reconhecimento notarial para todos os requerimentos e declarações revela-se pouco compatível com o princípio da eficiência e com as diretrizes de desburocratização administrativa.

Na ausência de elementos que pudessem deduzir a inautenticidade de determinada assinatura, perde sentido exigir que haja prévio reconhecimento de firma em cartório para que seja considerada válida.

Outro aspecto objeto da representação que transferiu ônus demasiado às entidades interessadas (podendo, inclusive, ter influenciado na diminuição do rol de proponentes) foi a exigência, no edital, de que as instituições comparecessem à sede da Prefeitura para protocolizarem seus pedidos (item 3.1).

Mais uma vez, embora não se trate de processo licitatório propriamente dito, ao edital de convocação também se aplicam os preceitos do Tribunal de Contas da União a vedar práticas desse jaez:

SÚMULA TCU 272: No edital de licitação, é vedada a inclusão de exigências de habilitação e de quesitos de pontuação técnica para cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do contrato”.

Ao se considerar o conjunto dessas exigências — organização física rigorosa e indexada, declaração específica de idoneidade emitida por determinados órgãos de controle, reconhecimento de firma em todos os instrumentos — constata-se que o procedimento, tal como desenhado e executado, não apenas criou barreiras de acesso desproporcionais, mas também deu margem a controvérsias relevantes quanto à legitimidade da restrição imposta à participação de entidades que, em tese, possuem condições objetivas de atuar como parceiras da Administração.

A jurisprudência contemporânea, tanto de tribunais de contas quanto da jurisdição comum, tem rechaçado, como dito, a adoção de formalismos exacerbados em prejuízo da competitividade e da seleção da proposta mais vantajosa ou do parceiro mais apto, insistindo na necessidade de calibrar os requisitos de habilitação e participação à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Essa orientação, ainda que construída predominantemente em matéria de licitações, volto a dizer, é plenamente aplicável, por analogia, aos chamamentos públicos voltados à qualificação de Organizações Sociais, que constituem, em larga medida, modalidade de seleção de parceiros para a execução indireta de serviços públicos.

O panorama que se apresenta, portanto, é o de um procedimento em que a Comissão agiu conforme as regras que lhe foram impostas, mas cujo marco normativo e aplicação prática incorporaram vícios que transcendem o mero defeito sanável.

As falhas na publicidade e na ciência individualizada dos resultados, somadas à adoção de cláusulas excessivamente rigorosas e de interpretações formais desproporcionais, comprometem a higidez do processo em grau tal que desaconselham a tentativa de simples convalidação parcial ou de ajustes pontuais.

Ainda que, em tese, fosse possível reabrir prazos para a complementação documental ou realizar diligências retroativas para sanar algumas das falhas (e que as entidades cuja qualificação fosse indeferida pudessem requerer nova qualificação a qualquer tempo – item 3.9), o fato é que a parcial procedência das alegações contidas na representação em trâmite no TCE/MT, aliado ao nível de controvérsia instaurado entre os interessados (e a constatação de que o próprio edital carece de adequação à jurisprudência sobre formalismo moderado) são elementos que demonstram ser mais prudente, sob a ótica da segurança jurídica e do interesse público, promover a anulação integral do procedimento e permitir que um novo chamamento seja estruturado de forma mais consentânea com o marco legal e principiológico aplicável.

A anulação, neste contexto, não representa descontinuidade injustificada da política pública de gestão do hospital, mas sim medida necessária para evitar que, em momento futuro, decisões judiciais ou de controle externo venham a invalidar, com efeitos ainda mais gravosos, atos de qualificação ou contratos de gestão eventualmente celebrados com base em certame cuja higidez se encontra objetivamente comprometida. Ao contrário de fragilizar a Administração, a autotutela exercida tempestivamente reforça sua credibilidade institucional e revela compromisso efetivo com a juridicidade e a boa governança.

Diante desse quadro, impõe-se concluir pela necessidade de declaração de nulidade do processo de qualificação instaurado pelo Edital de Convocação nº 01/2025, com revisão interna dos instrumentos e procedimentos utilizados, a fim de que um novo edital seja elaborado em conformidade estrita com a Lei Municipal nº 852/2001, com a Lei Federal nº 9.637/1998 e com a jurisprudência consolidada em matéria de formalismo moderado, competitividade e desburocratização.

III – DISPOSITIVO.

À vista do exposto e com fundamento na Constituição Federal, em especial no art. 37, caput; na Lei Federal nº 9.637/1998; na Lei Municipal nº 852/2001; nos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, competitividade e formalismo moderado; bem como no poder-dever de autotutela da Administração Pública, consagrado na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, DECIDO:

› Declarar, no exercício da autotutela administrativa, a nulidade integral do procedimento de qualificação de Organizações Sociais de Saúde instaurado a partir do Edital de Convocação nº 01/2025, destinado à qualificação de entidades para futura gestão do Hospital Municipal Euclides Horst, com efeitos ex tunc, alcançando todos os atos dele decorrentes, inclusive pareceres técnicos, decisões parciais e conclusões da Comissão de Qualificação, ressalvada a boa-fé dos agentes públicos envolvidos.

› Determinar o arquivamento do processo de qualificação ora anulado, facultada a sua utilização como lastro documental e histórico para fins de consulta, controle e subsídio à elaboração de novos instrumentos convocatórios.

› Determinar à Assessoria Jurídica, à Controladoria Interna e à Secretaria Municipal de Saúde que procedam à revisão integral dos atos internos, modelos de documentos e minutas utilizados no procedimento anulado, com o objetivo de:

I – elaborar minuta de novo edital de convocação para qualificação de Organizações Sociais de Saúde, em estrita observância à Lei Municipal nº 852/2001, à Lei Federal nº 9.637/1998 e aos princípios constitucionais aplicáveis;

II – evitar a inserção de exigências formais desproporcionais ou incompatíveis com a natureza do processo de qualificação, reavaliando, em especial:

a) a necessidade de exigir paginação e indexação rígida como condição de admissibilidade dos pedidos, admitindo que tais aspectos possam ser objeto de saneamento por diligência, quando não houver prejuízo à análise de mérito;

b) a forma de comprovação da idoneidade perante órgãos de controle, substituindo a exigência de declaração específica de determinados órgãos por mecanismos que permitam à própria Administração aferir, de modo célere e seguro, a inexistência de sanções impeditivas, mediante consulta a bancos de dados públicos e certidões padronizadas;

c) a exigência de reconhecimento de firma para requerimentos e declarações, prevendo a possibilidade de utilização de assinaturas eletrônicas e outros meios idôneos de autenticação, em consonância com a legislação de governo digital;

III – prever mecanismos explícitos de ciência individualizada às entidades requerentes, inclusive por meios eletrônicos, assegurando que indeferimentos, decisões intermediárias e resultados finais sejam comunicados de modo expresso, com indicação dos prazos e instrumentos de impugnação cabíveis;

IV – consagrar, no novo edital, a aplicação do princípio do formalismo moderado, com previsão de diligências destinadas ao saneamento de falhas formais que não afetem a substância dos requisitos de qualificação, desde que respeitada a isonomia entre as entidades participantes.

Concluída a elaboração da minuta do novo edital, esta deverá ser submetida à análise prévia da Assessoria Jurídica e da Controladoria Interna, que se manifestarão expressamente quanto à sua conformidade com a legislação de regência das Organizações Sociais, com a jurisprudência pertinente e com os parâmetros ora estabelecidos.

Que seja realizada a imediata comunicação desta decisão ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, nos autos da Representação de Natureza Externa pertinente, para ciência e adoção das providências que aquele órgão de controle entender cabíveis.

Esta decisão entra em vigor na data de sua assinatura, devendo ser publicada na Imprensa Oficial do Município e no Diário Oficial dos Municípios do Estado de Mato Grosso, além de encaminhada às entidades que participaram do processo

Campo Novo do Parecis/MT, 01 de dezembro de 2025.

EDILSON ANTÔNIO PIAIA

Prefeito Municipal