Juara/MT, 05 de dezembro de 2025.

DECISÃO ADMINISTRATIVA

Processo FC nº013/2025

Referente aos protocolos: nº21139 de 06 de novembro de 2025;

nº 20979 de 05 de novembro de 2025;

nº 21778 de 14 de novembro de 2025.

Trata-se de solicitação de pagamento retroativo de repactuação referente a empresa PRESTADORA DE SERVIÇOS NORTÃO LTDA, CNPJ 13.115.190/0001-34, devidamente qualificada nos autos do Processo Licitatório na modalidade Pregão Nº 090/2019, do qual resultou nos contratos 224/2019; 001/2020; 114/2020; 118/2020; 144/2020; 145/2020; 156/2020; 193/2020; 419/2023; e 420/2023, que tem por objeto: "Prestação de Serviços Acessórios e Inerentes à Categorias Funcionais abrangidas pelo quadro de pessoal em extinção e de motorista escolar da Zona Rural”.

A possibilidade de revisão/repactuação do contrato está prevista na Lei de Licitações e Contratos.

O pedido foi deferido em 21 de maio de 2025 conforme publicação da decisão administrativa no Processo FC nº013/2025.

No entanto, restou prejudicada a empresa em razão do decurso de tempo entre o pedido e o deferimento o que causou prejuízos à mesma.

Primeiramente, cumpre rememorar que no momento da solicitação do parecer jurídico nos foi posicionado que:

- Existência de contratos 224/2019; 001/2020; 114/2020; 118/2020; 144/2020; 145/2020; 156/2020; 193/2020; 419/2023; e 420/2023;

- Depois de ter sido executado o objeto: não foi possível realizar o empenhamento da despesa, eis que pretérita ao aditivo (meses de Março, Abril e Maio de 2025.

- Ocorre, pois, que a ausência de empenhamento da despesa, e os contratos vigentes, são os pontos postos como impeditivo para sua liquidação.

- Existência de decisão administrativa concedendo a repactuação nos referidos contratos.

Delimitados os pontos cruciais da demanda, passa-se a descrever o posicionamento da Municipalidade.

Aos valores devidos pela Administração Pública pela via administrava a credores de obrigações relativas a fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, aplica-se a regra geral do dever de observância da ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada, exegese do art. 37 da Lei Federal nº LEI FEDERAL Nº 4.320/64, bem como do art. 5º da Lei Federal nº 8.666/93, que pode ser aplicado também aos casos de Reconhecimento de Dívida sem cobertura contratual.

A legislação federal sobre o tema Reconhecimento de Dívida, menciona:

LEI FEDERAL Nº 4.320/64:

“Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.

(...) Do Exercício Financeiro

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I - as receitas nêle arrecadadas; II - as despesas nele legalmente empenhadas.

Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas. Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurianual, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

(Regulamento)

(...) Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os 0tulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.”

Já a Lei Federal nº 8.666/93 versa:

“Art. 5º Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada.”

Há possibilidade jurídica de que sejam adotadas providências para fins de RECONHECIMENTO DE DÍVIDA por parte da Administração Pública relativamente a despesas do exercício atual a título de INDENIZAÇÃO, contraídas sem a devida cobertura contratual ou decorrente de contrato posteriormente declarado inválido, inclusive a título de INDENIZAÇÃO para pagamento de despesas a terceiros decorrente da aplicação do art. 37, § 6º da CF, desde sejam observadas também as disposições aplicáveis previstas na Lei Federal nº 4.320/64, e alterações.

Importante frisar que são estágios das despesas públicas segundo a Lei n°. 4.320/64:

1) Empenho;

2) Liquidação;

3) Pagamento.

Conceitualmente, empenho é ato emanado de autoridade competente, que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Toda e qualquer despesa só poderá ser efetuada mediante prévio empenho até o limite das dotações orçamentárias de cada exercício financeiro.

Assim, a lei veda a realização de despesa sem o prévio empenho, porquanto:

“O empenho é o instrumento de que se serve a Administração a fim de controlar a execução do orçamento. O empenho constitui instrumento de programação, pois, ao utilizá-lo racionalmente, o Executivo tem sempre o panorama dos compromissos assumidos e das dotações ainda disponíveis. O conceito de empenho pressupõe anterioridade. O empenho é ex-ante”. (JUNIOR, Teixeira Machado; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: IBAM, 2003, p. 144)

Apesar de o empenho não ser a fase inicial de uma despesa pública, pois outros atos vão antecedê-lo, não há dúvida de que se constitui em uma das fases mais importantes. Nos comentários à Lei n°. 4.320/64, os autores J. Teixeira Machado Jr. E Heraldo da Costa Reis, afirmam:

“Na verdade, o empenho é uma das fases mais importantes por que passa a despesa pública, obedecendo a um processo que vai até o pagamento. Como se nota, o empenho é de suma importância na despesa pública. É uma garantia ao fornecedor e ao mesmo tempo um controle dos gastos. O empenho é o registro da despesa, o qual resulta na nota de empenho, sendo que a primeira via deve ser entregue ao fornecedor”.

Segundo o professor Ricardo Damasceno de Almeida e Marcelo Jucá Lisboa:

“(...) o empenho constitui-se em ato administrativo necessário à formalização de obrigação que tenha o Estado como sujeito passivo (devedor). É a partir do empenho que é criada a obrigação de pagamento, esteja este ou não pendente de implemento de condição. O empenho implica a dedução de seu valor da dotação orçamentária, fazendo com que a quantia empenhada fique indisponível para nova aplicação”. (Direito Financeiro – Editora Jus Podivm – Lei 4.320/64, pag.201).

Ou seja, partindo do ensinamento dos ilustres professores, pode-se chegar à conclusão de que nem mesmo em situações especiais pode haver despesa sem prévio empenho, de desrespeito as fases de empenho, liquidação e pagamento, sob pena de ser enquadrado na irregularidade.

Deste modo, incontroverso que no momento da celebração dos serviços contratados deveria ter havido o seu empenho, cuja ausência configura-se irregularidade assim classificada pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso:

“8) JB09 DESPESAS_GRAVE_09. Realização de despesa sem emissão de empenho prévio (art. 60 da Lei 4.320/64)”.

Contudo, a Credora não pode ser penalizada pelo Município, em razão de sua desídia na execução orçamentária no período em que os serviços foram contratados.

Isso, porque o Estado não pode se enriquecer às custas do particular, de modo que mesmo havendo vícios no processamento de determinada despesa, deverá ocorrer a sua liquidação.

Em casos tais, havendo contrato administrativo ou não, mas existindo a execução de determinado objeto, presume-se que o faz com o assentimento, tácito que seja, não formalizado, da Administração Pública.

O Art. 59, parágrafo único da Lei n°. 8.666/93, contemplando, no âmbito dos contratos administrativos, o princípio da vedação do enriquecimento sem causa.

Explica-se, o parágrafo único do artigo 59 da lei 8.666 assim assevera,

“A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa”.

Logo, o fornecimento de bem ou a prestação de serviços sem cobertura contratual consubstancia-se em afronta ao artigo 60 da lei 8.666/93, de forma que teríamos um contrato verbal NULO porque não haveria instrumento legitimando o seu cumprimento.

“Art. 60, Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.”

Vejamos o que foi o entendimento no REsp 545471 PR, Processo nº 2003/0078413-5, Relatora Ministra Denise Arruda, julgado em 23/082/2005:

“(...) 5. Por todas essas razões, o contrato administrativo verbal de prestação de serviços de transporte não-precedido de licitação e prévio empenho é nulo, pois vai de encontro às regras e princípios constitucionais, notadamente a legalidade, a moralidade, a impessoalidade, a publicidade, além de macular a finalidade da licitação, deixando de concretizar, em última análise, o interesse público. 6. No regime jurídico dos contratos administrativos nulos, a declaração de nulidade opera eficácia ex tunc, ou seja, retroativamente, não exonerando, porém, a Administração do dever de indenizar o contratado (Lei 8.666/93, art. 59, parágrafo único), o que, todavia, deve ser buscado na via judicial adequada. 7. Recurso especial provido (REsp 545471 PR, Processo nº 2003/0078413-5, Relatora Ministra Denise Arruda, julgado em 23/082/2005).”

O entendimento uníssono do Superior Tribunal de Justiça - STJ:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. MÁ-FÉ. NULIDADE DO CONTRATO. DEVER DE INDENIZAR POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO DO ESCRITÓRIO DE ADVOCACIA DESPROVIDO. 1. É pacífico nesta Corte, que embora o contrato realizado com a Administração Pública seja nulo, por ausência de prévia licitação, o ente público não poderá deixar de efetuar o pagamento pelos serviços prestados ou pelos prejuízos decorrentes da Administração, desde que comprovados, ressalvada a hipótese de má-fé ou de ter o contratado concorrido para a nulidade (AgRg no Ag 1.056.922/RS, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 11.3.2009; AgInt no REsp. 1.410.950/SC, Rel. Min. REGINA HELENA COSTA, DJe 3.2.2017).

ADMINISTRATIVO. CONTRATO. EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. PROVA. PRETENSÃO DE REEXAME. SÚMULA 7/STJ. OBRIGAÇÃO DO ENTE PÚBLICO EFETUAR O PAGAMENTO PELOS SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. VEDAÇÃO AO LOCUPLETAMENTO ILÍCITO. NÃO HÁ COMO AFASTAR A INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ, PORQUANTO PARA AFERIR A AUSÊNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS A APLICAÇÃO DO § 1º DO ART. 57 DA LEI Nº 8666/1993, É NECESSÁRIO EXCEDER OS FUNDAMENTOS COLACIONADOS NO ACÓRDÃO VERGASTADO, POR DEMANDAR INCURSÃO NO CONTEXTO FÁTICOPROBATÓRIO DOS AUTOS, DEFESO EM RECURSO ESPECIAL. NOS TERMOS DA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE, EVENTUAL IRREGULARIDADE CONTRATUAL NÃO DEIXA O MUNICÍPIO ISENTO DA OBRIGAÇÃO DE INDENIZAR O CONTRATADO POR SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS, SOB PENA DE SIGNIFICAR CONFISCO OU LOCUPLETAMENTO ILÍCITO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. (STJ, Agravo Regimental nº 1235085/RJ - 2011/0025563-0, Rel. Min. Humberto Martins, DJ de 29.03.2011)

Assim, na hipótese, pode-se admitir o pagamento pelo uso de determinado bem ou serviço pela Administração, mas não sob a fundamentação de obrigação contratual, e sim sob o dever moral de indenizar toda obra, serviço ou material recebido ou auferido pelo Poder Público, porque o Estado não pode tirar proveito da atividade particular sem a correspondente contraprestação pecuniária.

A necessidade de indenizar serviços e produtos recebidos pela Administração Pública já foi objeto de orientação jurídica expressa por parte da própria Advocacia-Geral da União - AGU, por meio da Orientação Normativa/AGU nº 04, de 1º de abril de 2009, com o seguinte teor:

“O Advogado-Geral da União, no uso que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 00400.0159/5/2008-95, resolve expedir a presente orientação normativa, de caráter obrigatório a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:

“A despesa sem cobertura contratual deverá ser objeto de reconhecimento da obrigação de indenizar nos termos do art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993, sem prejuízo da apuração da responsabilidade de quem lhe der causa”.

No caso em exame, a despesa em questão é oriunda de contrato regular, cujo empenho não foi feito por extrapolar o prazo da Ata.

Desde modo, se conclui que o ponto crucial do questionamento é a possibilidade ou não de pagamento e despesa não empenhada. Ou seja, se a ausência de Nota de Empenho seria impeditivo para a liquidação da despesa.

Neste norte, imperioso mencionar que segundo entendimento firmado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, o qual leciona que:

“Acórdão nº. 700/2003 (DOE, 15/05/2003). Contrato. Irregularidades na formalização do contrato e ausência de empenho. Obrigatoriedade de pagamento de despesa legítima. A Administração não poderá deixar de pagar despesas relativas a contratos de prestadores de serviços em que não haja assinatura do gestor, nem aquelas que não foram devidamente empenhadas. Uma vez comprovada a legitimidade das despesas e que as contratações atenderam ao interesse público, o credor deverá ser pago, evitando-se, assim, o enriquecimento ilícito da Administração, já que a prestação do serviço não pode ser restituída. Da mesma forma, deverão ser honrados aqueles compromissos cujas despesas não tiveram sua provisão orçamentária garantida no exercício anterior, podendo ser empenhadas em “despesas de exercícios anteriores”. (gn)

Despesa. Ausência de prévio e regular amparo contratual. Legitimidade da despesa. Indenização. Apuração de responsabilidades. 1. É ilegal o pagamento de despesas sem o prévio e regular amparo contratual (parágrafo único do art. 62 da Lei nº 8.666/93). 2. Excepcionalmente, as despesas realizadas sem o prévio amparo contratual – desde que devidamente legítimas, comprovadamente realizadas e justificadas – devem ser indenizadas pela Administração Pública, no entanto, deve-se apurar a responsabilidade de quem deu causa às despesas sem a cobertura contratual, aplicando-se ao(s) agente(s) responsável(is) as sanções cabíveis em face da conduta ilegal”. (Contas Anuais de Gestão. Relator: Conselheiro Moisés Maciel. Acórdão nº 61/2016-PC. Julgado em 09/08/2016. Publicado no DOC/TCE-MT em 29/08/2016. Processo nº 2.588-7/2015) (gn)

Segundo o Tribunal de Contas da União (TCU):

“o reajuste de preços, conforme previsto pelo artigo 40, inciso XI, da Lei nº. 8.666/93, tem como ideia central a reposição da perda do poder aquisitivo da moeda por meio do emprego de índices de preços prefixados no contrato administrativo. (...) no reajuste há correção automática do desequilíbrio, com base em índices de preços previamente estipulados no edital”. (TCU, Acórdão nº. 161/2012 - Plenário)

Vale ressaltar que eventual silêncio da empresa contratada não implica necessariamente em presumir que houve renúncia ao direito de reajuste.

A renúncia tácita ocorre quando o particular, por meio de sua conduta, manifesta a intenção de não exercer um direito que possui. Na hipótese de um contrato, a renúncia tácita pode ocorrer quando uma das partes deixa de exercer um direito previsto no contrato, de forma a permitir que a outra parte considere que referido direito não será exercido.

No contexto do reajuste contratual, a renúncia tácita se opera quando o particular manifesta seu consentimento a respeito da prorrogação do prazo contratual, porém nada menciona sobre o reajuste, levando a outra parte a acreditar que o reajuste não será aplicado.

Entretanto, é importante ressaltar que o entendimento é no sentido de que a simples aceitação da prorrogação do prazo contratual sem falar sobre o reajuste não deve configurar renúncia tácita, uma vez que a inércia da empresa contratada no exercício de seu direito ao reajuste de preços não significa que ocorreu renúncia tácita a esse direito. Em outras palavras, o simples ato de deixar de pleitear a incidência do reajuste não motiva a sua renúncia, ainda mais se tratando de Direito Público, em que se exige a renúncia de forma expressa. Nesse panorama, a prescrição seria o instituto jurídico que poderia exaurir esse direito do contratado e favorecer a Administração Pública.

Isto posto, pautando-se nas peculiaridades das relações que envolvem o Direito Público, em especial o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo, que engloba o direito ao reajuste, o qual possui relevância constitucional, não se pode aceitar a adoção de uma presunção de renúncia em razão do silêncio do contratado, tão somente a renúncia expressa pode ser admitida.

O reajuste, portanto, é devido, nos termos definidos contratualmente, desde que seja apresentado o requerimento administrativo da empresa e preenchido o requisito temporal. Ademais, eventual silêncio do contratado não pode configurar presunção de renúncia tácita ao direito de reajuste.

Vale insistir que esse direito não pode ser exercido indefinidamente, isto é, ser requerido a qualquer tempo pela contratada. Assim sendo, desde que não haja renúncia expressa, eventual silêncio do contratado a respeito do reajuste, quando manifestar sua concordância em prorrogar a vigência contratual por mais um período, poderá ser objeto de concessão mesmo que o pedido seja formulado mais adiante, porém, desde que dentro da vigência contratual.

Considerando que o contrato consiste em um instrumento jurídico que contém cláusula relativa ao reajuste, deve estar vigente para viabilizar o pagamento do reajuste de forma ordinária, pois na hipótese de o contrato não estar vigente, ocasiona desequilíbrio do planejamento financeiro-orçamentário, posto que demandaria forma de pagamento excepcional.

Nesse sentido, importante destacar que, em regra, entende-se não ser possível o pagamento de reajuste requerido após a expiração do contrato, a não ser que tal pagamento se dê de forma indenizatória.

E para colocar uma “pá de cal” sobre o tema em debate, cabe mencionar as conclusões do Parecer nº. 02/2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU, da lavra da Câmara Permanente de Licitações e Contratos do Departamento de Consultoria da Procuradoria-Geral Federal (AGU), o qual examinou, especificamente, a incidência da preclusão lógica ao direito de reajuste em sentido estrito, afastando, no caso, a aplicação do Acórdão nº. 1.828/2008-TCU e da IN nº. 02/08 da SLTI do Ministério do Planejamento. Desenvolvimento e Gestão, ambos citados pela CAGE na já mencionada Informação CAGE/DE0 7/2017, bem como na Informação nº. 040/15/PDPE, de autoria da Procuradora do Estado Mabê Zanella Yrigoyen, utilizado como fundamento pelo Parecer PGE de nº 16.931/2017. Segue abaixo a transcrição das conclusões exaradas no referido Parecer da AGU, as quais diferenciam a repactuação do reajuste em sentido estrito, vero/s.

Sendo assim, há de ser determinado, após a sua devida apuração do valor devido, o pagamento a empresa PRESTADORA DE SERVIÇOS NORTÃO LTDA, CNPJ 13.115.190/0001-34, devidamente qualificada nos autos do Processo Licitatório na modalidade Pregão Nº 090/2019, do qual resultou nos contratos 224/2019; 001/2020; 114/2020; 118/2020; 144/2020; 145/2020; 156/2020; 193/2020; 419/2023; e 420/2023, serviços estes entregues em março, abril e maio de 2025 até a data do aditivo e, não foram quitadas as diferenças.

Para que ocorra o pagamento é necessário a abertura de procedimento de apuração do valor devido a PRESTADORA DE SERVIÇOS NORTÃO LTDA, CNPJ 13.115.190/0001-34, referente aos valores de março, abril e maio de 2025 até a data do último aditivo.

No entanto, deve haver a instauração de procedimento administrativo para reconhecimento da despesa, sendo que a Comissão a ser instaurada deve durante a apuração e instrução do Processo verificar a devida entrega dos serviços, elaborando relatório conclusivo, reconhecendo ou não o débito, respeitando sempre a ampla defesa e o contraditório.

DO EXPOSTO:

Diante disso, determino a abertura de processo de apuração de despesa, e, após a devida verificação, e emissão de relatório final da comissão, seja realizado o pagamento por indenização à empresa PRESTADORA DE SERVIÇOS NORTÃO LTDA, CNPJ 13.115.190/0001-34.

Para o processo de autorização para pagamento de despesas anteriores, o processo deverá ser instruído com a documentação necessária à comprovação da despesa, com prévia análise da Unidade de Controle Interno (UCI).

Em sendo reconhecidas as despesas, após as ressalvas eventualmente feitas pela comissão do Processo, o pagamento deve seguir por indenização, respeitando os valores apontados como efetivamente entregues pela Comissão.

Saliento que devem haver as previsões orçamentárias e disponibilidade financeiras para se efetuar o pagamento.

Opino ainda, que seja aberto procedimento administrativo de apuração de eventual irregularidade, eis que causou e causa inúmeros transtornos administrativos a forma de aquisição sem respeito aos procedimentos legais.

Nada sendo requerido e após as devidas formalidades, arquive-se.

Valdinei Holanda Moraes

Prefeito do Município