DECISÃO
Processo Administrativo Sancionador nº 002/2025
Interessada: Kohler Serviços Médicos Ltda.
Assunto: Análise sobre arguição de nulidade da Portaria nº 004/2025 – alegação de impedimento/suspeição, em sede de preliminar.
I – RELATÓRIO
Trata-se de Processo Administrativo Sancionador instaurado por meio da Portaria nº 004/2025, para apuração de suposta irregularidade na prestação de serviços prestados pela empresa Kohler Serviços Médicos Ltda.
Notificada para apresentar defesa de mérito, a empresa Kohler Serviços Médicos Ltda., requereu preliminarmente a nulidade da referida Portaria sob a alegação de impedimento/suspeição em relação ao Sr. Juliano Gamba e ao Sr. Noel Moreira de Barros.
Alegou a interessada, em síntese, que a atual função exercida pelos referidos servidores compromete a imparcialidade da Comissão, invocando dispositivos da Lei nº 14.133/2021, da Lei nº 9.784/1999 e precedentes do Tribunal de Contas da União.
É o relatório.
II – FUNDAMENTAÇÃO
A alegação preliminar de impedimento/suspeição foi objeto de análise jurídica específica e autônoma, realizada em apartado, a qual examinou detidamente o regime legal aplicável ao tema, o enquadramento normativo invocado pela interessada e a existência — ou não — de elementos fáticos e jurídicos aptos a comprometer a imparcialidade dos membros da Comissão Processante.
Delimitação do objeto
A presente análise tem por objeto exclusivamente o exame da alegação apresentada pela empresa Kohler Serviços Médicos Ltda., em relação à suposta nulidade da Portaria nº 004/2025, que instituiu a Comissão do Processo Administrativo Sancionador (PAS).
Ressalta-se, desde logo, que esta análise é realizada em apartado, não se confundindo e nem se comunicando com o mérito técnico do PAS, o qual será apreciado oportunamente, em momento próprio, sob ótica distinta.
Regime jurídico do impedimento e da suspeição no processo administrativo
O regime jurídico aplicável ao impedimento e à suspeição no processo administrativo encontra-se disciplinado, de forma expressa, nos arts. 18 a 21 da Lei nº 9.784/1999, norma de aplicação subsidiária aos entes subnacionais, por força dos princípios gerais do direito administrativo.
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.
Nos termos do art. 18, está impedido de atuar no processo administrativo o agente que possua interesse direto ou indireto na matéria, que tenha participado do processo como perito, testemunha ou representante, ou que esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado, entre outras hipóteses objetivas. Já o art. 20 trata da suspeição, vinculada a circunstâncias subjetivas relevantes, como amizade íntima ou inimizade notória, desde que devidamente comprovadas.
A jurisprudência administrativa e judicial é firme no sentido de que impedimento e suspeição não se presumem, exigindo demonstração concreta, específica e objetiva do vínculo capaz de comprometer a imparcialidade do agente público. Alegações genéricas, conjecturais ou baseadas exclusivamente na função exercida não são suficientes para invalidar a composição de comissão processante regularmente constituída.
Da análise das alegações relativas ao Sr. Juliano Gamba
A empresa sustenta que o Sr. Juliano Gamba, por exercer atualmente a função de pregoeiro (Portaria nº 280/2025), estaria impedido de integrar a Comissão Processante, sob o argumento de que possuiria contato com processos de seleção de fornecedores e poderia atuar como “juiz de causa própria”. Para tanto, invoca o art. 9º da Lei nº 14.133/2021, o art. 18 da Lei nº 9.784/1999 e o Acórdão TCU nº 2803/2016-Plenário.
O argumento, contudo, não se sustenta juridicamente.
O próprio texto da empresa reconhece que o credenciamento objeto do PAS ocorreu antes da designação do Sr. Juliano como pregoeiro, o que afasta, de forma categórica, qualquer alegação de atuação prévia no procedimento questionado. O Sr. Juliano não decidiu, não homologou, não autorizou, não analisou documentação, nem praticou qualquer ato relacionado ao credenciamento ora sob apuração.
Dessa forma, inexiste o elemento essencial à configuração do impedimento: o vínculo direto e concreto com o ato apurado. A tese de “juiz de causa própria” pressupõe participação efetiva no fato que se pretende julgar, o que manifestamente não ocorreu. Além disso, há equívoco no enquadramento normativo apresentado pela empresa.
O art. 9º da Lei nº 14.133/2021 trata de vedações relacionadas à atuação do agente público para prevenir fraude, direcionamento ou frustração da competitividade nos procedimentos licitatórios, não se destinando a disciplinar hipóteses de impedimento ou suspeição em comissão de processo administrativo sancionador. Trata-se, portanto, de norma inaplicável ao caso concreto.
Já o art. 18 da Lei nº 9.784/1999 exige, para caracterização do impedimento, interesse direto ou indireto no resultado, benefício pessoal, ou participação prévia no processo, hipóteses que não se verificam. A mera “expertise técnica” ou o exercício atual de função relacionada à área de contratações não constituem causa legal de impedimento. Se assim fosse, nenhum servidor com conhecimento técnico poderia integrar comissões processantes, o que contraria frontalmente a lógica administrativa e a própria finalidade do processo.
Também não prospera a invocação do Acórdão TCU nº 2803/2016-Plenário, uma vez que referido precedente não trata de impedimento de membros de comissão sancionadora por atuação posterior ou genérica, mas sim de situações específicas de fraude à licitação e de necessidade de demonstração de nexo causal.
Licitação – parentesco entre sócios – vedação inexistente – fraude licitatória.
Não existe vedação legal à participação, num mesmo certame licitatório, de empresas que pertençam ao mesmo grupo econômico ou tenham sócios em relação de parentesco, embora tal situação possa acarretar quebra de isonomia entre as licitantes. Para que se caracterize fraude à licitação, é indispensável a demonstração do nexo causal entre a conduta das empresas com sócios em comum (ou parentes) e a frustração dos princípios e dos objetivos do procedimento licitatório
A utilização desse acórdão como fundamento direto para nulidade da Portaria nº 004/2025 configura analogia indevida e descontextualizada.
Da análise das alegações relativas ao Sr. Noel Moreira de Barros
No que se refere ao Sr. Noel Moreira de Barros, a empresa alega impedimento pelo fato de ele exercer a função de fiscal de contratos, afirmando que, por produzir relatórios que podem instruir o PAS, atuaria como “acusador”, em violação ao princípio da imparcialidade. Para tanto, invoca o art. 117 da Lei nº 14.133/2021, o art. 5º da Lei nº 9.784/1999 e faz analogia com a separação de funções do processo penal.
A alegação igualmente não encontra amparo jurídico.
Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.
§ 1º O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário para a regularização das faltas ou dos defeitos observados.
§ 2º O fiscal do contrato informará a seus superiores, em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes, a situação que demandar decisão ou providência que ultrapasse sua competência.
§ 3º O fiscal do contrato será auxiliado pelos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno da Administração, que deverão dirimir dúvidas e subsidiá-lo com informações relevantes para prevenir riscos na execução contratual.
O art. 117 da Lei nº 14.133/2021, disciplina o dever-poder de fiscalização contratual, atribuindo ao fiscal a função administrativa de acompanhar a execução, registrar ocorrências e comunicar irregularidades à autoridade competente. Essa atuação não se confunde com acusação, tampouco com julgamento ou aplicação de sanção. Relatar fatos observados no exercício regular da função não transforma o fiscal em parte interessada nem gera impedimento automático.
No tocante à Lei nº 9.784/1999, há erro material relevante na citação feita pela empresa. O art. 5º não trata de separação entre instrução e julgamento, mas apenas da forma de início do processo administrativo.
Art. 5o O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de interessado.
Os dispositivos efetivamente pertinentes à imparcialidade são o art. 2º, que consagra os princípios da legalidade, motivação, razoabilidade, contraditório e ampla defesa, bem como os arts. 18 e 20, que disciplinam, respectivamente, impedimento e suspeição.
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
(...)
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
Art. 19. (...)
Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
Nenhum desses dispositivos estabelece vedação expressa à participação de fiscal em comissão processante, desde que não demonstrado interesse pessoal ou participação direta no ato sancionado, o que não foi comprovado.
A analogia traçada com o processo penal (“promotor x juiz”) também é juridicamente inadequada. O Processo Administrativo Sancionador possui natureza própria, distinta do processo penal, e a comissão processante não exerce função jurisdicional, limitando-se a instruir, analisar e formular proposta, sendo a decisão final atribuída à autoridade competente. A jurisprudência do TCU e do STJ é firme no sentido de que analogias penais não se aplicam automaticamente ao direito administrativo sancionador, exigindo sempre previsão legal expressa para restrição de competências.
Por fim, ainda que manuais e orientações técnicas do Tribunal de Contas da União e da Controladoria-Geral da União indiquem, como boa prática administrativa, a separação entre as funções de fiscalização contratual e de atuação em comissão processante, tais diretrizes possuem caráter orientativo, não se revestindo de natureza normativa ou vinculante.
A eventual não observância dessa recomendação, por si só, não configura nulidade do processo administrativo sancionador, especialmente quando inexistente demonstração concreta de prejuízo à imparcialidade, ao contraditório ou à ampla defesa. Ademais, cumpre destacar que a Comissão Processante não exerce função decisória, limitando-se à instrução do feito, à análise técnica dos fatos e à elaboração de relatório fundamentado, competindo à autoridade administrativa superior, de forma exclusiva, a apreciação final e a eventual aplicação de sanção, o que reforça a preservação da imparcialidade e a regularidade do procedimento.
Desse modo, conclui-se que:
1. Não se configuram hipóteses legais de impedimento ou suspeição em relação aos membros da Comissão Processante;
2. Não foi demonstrado qualquer interesse pessoal, benefício próprio ou atuação prévia dos membros nos atos apurados;
3. A Portaria nº 004/2025 é válida, regular e eficaz, não padecendo de vício de nulidade;
4. As alegações apresentadas não possuem o condão de contaminar ou invalidar o PAS, o qual deve prosseguir regularmente, com análise do mérito em momento próprio.
III – DECISÃO
Diante do exposto, com fundamento retro mencionado DECIDO:
I – INDEFERIR a preliminar de nulidade da Portaria nº 004/2025, arguida pela empresa Kohler Serviços Médicos Ltda., por inexistirem hipóteses legais de impedimento ou suspeição dos membros da Comissão Processante;
II – RATIFICAR, em todos os seus termos, a Portaria nº 004/2025, mantendo inalterada a composição da Comissão Processante;
III – Determinar o prosseguimento regular do Processo Administrativo Sancionador, com o encaminhamento dos autos à Comissão Processante para análise do mérito da defesa apresentada, observados o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal.
Publique-se.
Cumpra-se.
Juara, 15 de janeiro de 2026
VANDERLEI ANTONIO DE ABREU
Presidente do CISVA