PARECER JURÍDICO REFERENCIAL 001/2026
PREFEITURA MUNICIPAL DE CONFRESA PARECER JURÍDICO REFERENCIAL 001/2026
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. REGULARIZAÇÃO DE DESPESAS SEM COBERTURA CONTRATUAL
OU ORÇAMENTÁRIA. três modalidades: (I)
despesa de exercício anterior – dea (art. 37, lei 4.320/64); (II) reconhecimento de dívida (art. 149, lei 14.133/2021); (III) indenização por enriquecimento sem causa (art. 884, código civil). elementos de despesa: 92 (dea) e 93 (indenização). decreto nº 12.807/2025 – atualização de valores. requisitos documentais obrigatórios. checklist de conformidade. limite de valor para dispensa de análise individualizada. responsabilização funcional. manifestação jurídica referencial com dispensa de análise individualizada..
Assunto: Reconhecimento de obrigação de pagamento relativa a despesas realizadas sem cobertura contratual, com cancelamento de empenho ou Nota de Autorização de Despesa (NAD), classificáveis como Despesa de Exercício Anterior (DEA) ou passíveis de indenização por vedação ao enriquecimento sem causa.
I – DOS FATOS
Trata-se de manifestação jurídica referencial destinada a disciplinar o procedimento de reconhecimento de dívidas públicas decorrentes de despesas contraídas sem a devida formalização contratual, bem como aquelas cujos empenhos ou Notas de Autorização de Despesa (NAD) foram cancelados por motivos diversos, ensejando a necessidade de regularização orçamentária e financeira.
A Administração Pública do Município de Confresa-MT tem identificado, com frequência, situações em que bens foram entregues ou serviços foram efetivamente prestados ao ente público, porém o correspondente pagamento não foi realizado no exercício financeiro competente, seja por falhas no processo de empenho, ausência de formalização contratual adequada, cancelamento indevido de NAD, ou outras circunstâncias que impediram a regular liquidação e pagamento da despesa.
Diante da multiplicidade de processos com idêntica matéria jurídica e da necessidade de conferir tratamento uniforme, célere e eficiente a tais demandas, elabora- se o presente Parecer Jurídico Referencial, em consonância com a Orientação Normativa AGU nº 55/2014, aplicável analogicamente no âmbito municipal.
II – DO DIREITO
2.1. Da Manifestação Jurídica Referencial
A elaboração de manifestações jurídicas referenciais constitui instrumento de gestão administrativa amplamente reconhecido pela doutrina e pelos órgãos de controle, destinado a conferir tratamento padronizado a demandas repetitivas de baixa complexidade jurídica.
A Orientação Normativa AGU nº 55/2014 estabelece os requisitos para utilização de parecer referencial, quais sejam: (i) existência de pluralidade de processos sobre matéria idêntica; (ii) baixa complexidade da análise jurídica envolvida; (iii) consolidação dos entendimentos aplicáveis à matéria.
A Lei nº 14.133/2021 ampliou significativamente as atribuições da Advocacia Pública municipal, conforme se extrai dos arts. 8º, §3º; 10; 19, IV; 53, caput e §4º; 72, III; 117, §3º; 156, §6º; 163, V; 168; e 169, II. Essa ampliação de competências exige o redimensionamento da atuação consultiva, priorizando demandas de maior complexidade e relevância jurídica.
2.2. Do Reconhecimento de Dívida e Vedação ao Enriquecimento sem Causa
O art. 149 da Lei nº 14.133/2021 estabelece expressamente a possibilidade de reconhecimento de obrigações relativas a despesas já realizadas:
Art. 149. A Administração poderá, mediante autorização de sua autoridade competente, reconhecer obrigação cuja origem se constitua com base em dados e elementos contidos em documentos que comprovem a real e efetiva execução do objeto contratado, ainda que decorrente de erro em procedimento realizado, vedado o enriquecimento sem causa de qualquer das partes.
O dispositivo consagra, no âmbito das contratações públicas, o princípio da vedação
ao enriquecimento sem causa, já previsto no art. 884 do Código Civil:
Art. 884. Aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários.
A Orientação Normativa AGU nº 4/2009 consolidou o entendimento de que a ausência de formalização contratual não exime a Administração Pública do dever de 3 indenizar o particular que, de boa-fé, prestou serviços ou forneceu bens efetivamente utilizados pelo ente público.
2.3. Das Despesas de Exercícios Anteriores (DEA)
A Lei nº 4.320/1964, em seus arts. 35 e 37, disciplina o regime de reconhecimento e pagamento de despesas de exercícios anteriores:
Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
O Decreto Federal nº 93.872/1986, art. 22, complementa a disciplina normativa, estabelecendo os procedimentos para liquidação e pagamento de DEA, aplicável subsidiariamente aos Municípios.
Conforme Orientação Técnica nº 31/2013 da Auditoria Geral do Estado de Mato Grosso (AGE-MT), o reconhecimento de DEA somente é cabível quando o fato concreto se enquadrar em uma das hipóteses do art. 37 da Lei nº 4.320/1964:
a) Despesas de exercícios encerrados para os quais o orçamento respectivo tinha crédito próprio, com saldo suficiente para pagamento, mas que não foram processadas (empenhadas) em época própria;
b) Restos a Pagar com prescrição interrompida;
c) Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente.
2.4. Da Jurisprudência dos Tribunais de Contas
O Tribunal de Contas da União tem reconhecido a legitimidade do reconhecimento de dívidas em situações excepcionais, desde que comprovada a efetiva prestação do
serviço ou entrega do bem e observados os requisitos legais. Nesse sentido, os Acórdãos
nº 826/2011 e nº 521/2013 do Plenário, nº 1.449/2007 e nº 1.333/2011 da 1ª Câmara, e nº 4.984/2011 da 2ª Câmara.
O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT) igualmente admite o reconhecimento de dívidas, condicionando-o à demonstração inequívoca da efetiva contraprestação pelo particular e à instauração de procedimento administrativo para apuração de responsabilidades.
2.5. Da Atualização dos Valores pela Lei nº 14.133/2021 – Decreto nº 12.807/2025
O art. 182 da Lei nº 14.133/2021 determina a atualização anual dos valores nela previstos, com base na variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), ou índice que venha a substituí-lo. Em cumprimento a esse dispositivo, foi editado o Decreto Federal nº 12.807, de 29 de dezembro de 2025, que atualizou os valores de referência da Lei de Licitações e Contratos, com vigência a partir de 1º de janeiro de 2026.
O referido Decreto revogou o Decreto nº 12.343, de 30 de dezembro de 2024, e estabeleceu novos parâmetros monetários que devem ser observados por todos os entes da Federação nas contratações públicas regidas pela Lei nº 14.133/2021. Entre os valores atualizados, destacam-se os limites para dispensa de licitação previstos no art. 75:
Art. 75, I – Obras e serviços de engenharia: R$ 130.984,20 Art. 75, II – Outros serviços e compras: R$ 65.492,11 Art. 75, §7º – Manutenção de veículos (peças): R$ 10.478,74 Art. 95, §2º – Contrato verbal (pronto pagamento): R$ 13.098,41
A utilização desses parâmetros como referência para definição do limite de valor
para dispensa de análise jurídica individualizada assegura coerência normativa e atualização automática dos limites sempre que houver nova atualização pelo Poder Executivo Federal.
III – DA ANÁLISE
3.1. Das Modalidades de Regularização – Distinções Conceituais
A regularização de despesas realizadas sem a devida cobertura contratual ou 5 orçamentária pode ocorrer por três modalidades distintas, cada qual com fundamento legal, natureza jurídica e classificação orçamentária próprios. A correta identificação da modalidade aplicável é essencial para a regularidade do procedimento:
a) DESPESA DE EXERCÍCIO ANTERIOR (DEA) – Art. 37 da Lei nº 4.320/1964
Aplica-se quando a despesa pertence a exercício financeiro já encerrado e se enquadra em uma das seguintes hipóteses:
(I) havia crédito orçamentário próprio com saldo suficiente, mas a despesa não foi processada (empenhada) em época própria;
(II) Restos a Pagar com prescrição interrompida; ou
(III) Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente.
Elemento de despesa: 92 – Despesas de Exercícios Anteriores.
b) RECONHECIMENTO DE DÍVIDA – Art. 149 da Lei nº 14.133/2021
Aplica-se quando houve formalização prévia (contrato, ordem de serviço, autorização de fornecimento ou instrumento equivalente), mas ocorreu falha no processamento da despesa que impediu o pagamento regular. Pressupõe a existência de vínculo contratual, ainda que informal, entre a Administração e o credor.
Elemento de despesa: 92 – Despesas de Exercícios Anteriores (quando de exercício anterior) ou elemento correspondente ao objeto (quando do exercício corrente).
c) INDENIZAÇÃO – Art. 149 da Lei nº 14.133/2021 c/c Art. 884 do Código Civil
Aplica-se quando NÃO houve qualquer formalização prévia – nem contrato, nem empenho, nem autorização formal – mas os bens foram efetivamente entregues ou os serviços foram efetivamente prestados e utilizados pela Administração Pública. Fundamenta-se na vedação ao enriquecimento sem causa (art. 884 do Código Civil) e possui natureza extracontratual.
A indenização visa recompor o patrimônio do particular que, de boa-fé, prestou utilidade à Administração sem a devida contraprestação. Não se trata de pagamento
contratual, mas de reparação civil por locupletamento indevido do ente público.
Elemento de despesa: 93 – Indenizações e Restituições.
ATENÇÃO: Na modalidade INDENIZAÇÃO, o valor a ser pago deve corresponder estritamente ao custo dos bens/serviços efetivamente utilizados pela Administração, excluídos lucros, taxas administrativas ou quaisquer outros acréscimos que seriam devidos apenas em relação contratual regular. Eventual margem de lucro do fornecedor não integra a indenização por enriquecimento sem causa.
3.2. Do Enquadramento Jurídico das Situações Abrangidas
O presente Parecer Referencial abrange as seguintes situações fáticas, que devem ser enquadradas na modalidade correspondente:
1. Despesas formalizadas (com contrato/OS/AF) cujos empenhos foram cancelados
após a efetiva execução → RECONHECIMENTO DE DÍVIDA ou DEA;
2. Despesas formalizadas cujas NADs foram anuladas indevidamente →
RECONHECIMENTO DE DÍVIDA ou DEA;
3. Despesas liquidadas não inscritas em Restos a Pagar → DEA;
4. Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício financeiro →
DEA;
5. Despesas realizadas SEM qualquer formalização prévia (sem contrato, sem
empenho, sem autorização) → INDENIZAÇÃO.
3.3. Dos Requisitos Documentais Obrigatórios (Checklist)
Para a regular instrução do processo de reconhecimento de dívida, o órgão demandante deverá apresentar, obrigatoriamente, os seguintes documentos:
|
3.4. Da Comprovação da Efetiva Execução
Elemento essencial para o reconhecimento da obrigação é a comprovação inequívoca
de que os bens foram efetivamente entregues ou os serviços foram efetivamente prestados à Administração Pública. Para tanto, exige-se:
a) Termo de Atesto/Recebimento devidamente DATADO, contendo a identificação completa do servidor responsável pelo recebimento (nome, matrícula e cargo);
b) Documentação comprobatória adicional: fotografias, relatórios de execução, termos de vistoria, declarações de outros servidores que presenciaram a entrega/prestação;
c) Confirmação de que os bens/serviços foram efetivamente utilizados pela
Administração.
IMPORTANTE: A ausência de data no termo de atesto compromete a segurança jurídica do procedimento. Nessa hipótese, o órgão demandante deverá apresentar declaração circunstanciada do servidor responsável, informando a data aproximada do recebimento e as razões da omissão, sob pena de instauração de procedimento administrativo para apuração de responsabilidade funcional.
3.5. Da Pesquisa de Preços e Compatibilidade com Valores de Mercado
O reconhecimento de dívida pressupõe que os valores cobrados pelo credor sejam compatíveis com os praticados no mercado à época da execução. O órgão demandante deverá apresentar pesquisa de preços demonstrando essa compatibilidade, utilizando, preferencialmente:
I. Painel de Preços do Governo Federal;
II. Banco de Preços em Saúde (para itens de saúde);
III. Atas de registro de preços vigentes;
IV. Cotações de mercado obtidas junto a fornecedores.
Caso os valores cobrados sejam superiores aos de mercado, o reconhecimento deverá limitar-se ao valor compatível, sem prejuízo da apuração de eventual responsabilidade do agente público que autorizou a contratação em condições desvantajosas.
3.6. Da Regularidade Fiscal do Credor
O credor deverá comprovar sua regularidade fiscal perante os seguintes órgãos:
a) Receita Federal (tributos federais e dívida ativa da União);
b) FGTS (Caixa Econômica Federal);
c) Fazenda Estadual;
d) Fazenda Municipal (do domicílio do credor e do Município de Confresa);
e) Justiça do Trabalho (CNDT).
OBSERVAÇÃO: A irregularidade fiscal superveniente não impede o reconhecimento da dívida, mas autoriza a Administração a efetuar as retenções legais cabíveis (INSS, ISS, IR) e a compensar eventuais débitos do credor com o Município, nos termos do art. 156, II, do Código Tributário Nacional.
3.7. Da Apuração de Responsabilidade Funcional
O reconhecimento de dívida decorrente de despesa irregular não exime de responsabilidade o agente público que deu causa à situação. Assim, concomitantemente ao procedimento de regularização, deverá ser instaurado processo administrativo para:
a) Identificar os agentes públicos responsáveis pela autorização de despesa sem cobertura contratual ou pelo cancelamento indevido do empenho/NAD;
b) Apurar as circunstâncias que ensejaram a irregularidade (dolo, culpa, caso fortuito ou força maior);
c) Aplicar as sanções disciplinares cabíveis, se configurada a responsabilidade funcional;
d) Adotar medidas preventivas para evitar a reincidência.
A não instauração do procedimento apuratório poderá configurar omissão do gestor, sujeitando-o às sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) e nas normas de responsabilização dos órgãos de controle.
3.8. Do Limite de Valor para Dispensa de Análise Individualizada
Considerando o princípio da proporcionalidade, a necessidade de racionalizar a atuação do órgão jurídico e os parâmetros estabelecidos pelo Decreto Federal nº 12.807, de 29 de dezembro de 2025, que atualizou os valores da Lei nº 14.133/2021 com vigência a partir de 1º de janeiro de 2026, estabelece-se que a dispensa de análise jurídica individualizada aplica- se aos processos de reconhecimento de dívida cujos valores sejam iguais ou inferiores aos limites de dispensa de licitação previstos no art. 75 da Lei nº 14.133/2021, atualizados pelo referido Decreto:
a) R$ 130.984,20 (cento e trinta mil, novecentos e oitenta e quatro reais e vinte centavos) – para obras e serviços de engenharia ou de manutenção de veículos automotores (art. 75, I);
b) R$ 65.492,11 (sessenta e cinco mil, quatrocentos e noventa e dois reais e onze centavos) – para outros serviços e compras (art. 75, II);
c) R$ 10.478,74 (dez mil, quatrocentos e setenta e oito reais e setenta e quatro centavos) – para serviços de manutenção de veículos automotores com fornecimento de peças quando o fornecedor for contratado por essa finalidade (art. 75, §7º).
A adoção dos limites de dispensa de licitação como parâmetro para dispensa de análise jurídica individualizada justifica-se pela coerência sistêmica: se a própria legislação permite a contratação direta até esses valores, com procedimento simplificado, é razoável que o reconhecimento de dívidas dentro desses limites também possa ser processado de forma padronizada, desde que atendidos todos os requisitos documentais.
IMPORTANTE: Para valores superiores aos limites acima indicados, ou em casos de complexidade jurídica que extrapolem a matéria padronizada neste Parecer Referencial, o processo deverá ser obrigatoriamente encaminhado à Assessoria Jurídica para análise específica.
NOTA: Os valores acima mencionados são atualizados anualmente pelo Poder Executivo Federal, nos termos do art. 182 da Lei nº 14.133/2021. A autoridade administrativa deverá verificar os valores vigentes à época da instrução do processo, consultando o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) ou os decretos federais de atualização.
3.9. Da Atualização Monetária e Juros de Mora
O credor que teve seu pagamento indevidamente postergado faz jus à atualização monetária do valor devido, acrescido de juros de mora, conforme entendimento pacífico da jurisprudência. A correção monetária não constitui acréscimo ao débito, mas mera recomposição do poder aquisitivo da moeda.
Para fins de cálculo, deverão ser observados os seguintes parâmetros:
a) Correção monetária: pelo IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo) ou outro índice oficial que venha a substituí-lo, desde a data em que o pagamento deveria ter sido efetuado até a data do efetivo pagamento;
b) Juros de mora: 1% (um por cento) ao mês, nos termos do art. 406 do Código Civil c/c art. 161, §1º, do Código Tributário Nacional, contados da data do vencimento da obrigação.
A Secretaria de Finanças deverá apresentar memória de cálculo detalhada, demonstrando o valor original, a correção monetária aplicada e os juros de mora, para fins de conferência e liquidação da despesa.
3.10. Da Ordem Cronológica de Pagamentos
O pagamento das dívidas reconhecidas deverá observar a ordem cronológica de exigibilidade, nos termos do art. 141 da Lei nº 14.133/2021 e art. 37 da Lei nº 4.320/1964, que determinam preferência ao credor com a conta mais antiga.
A inobservância da ordem cronológica somente será admitida nas hipóteses previstas no art. 141, §1º, da Lei nº 14.133/2021, mediante justificativa fundamentada do ordenador de despesas.
3.11. Das Situações Excludentes – Inaplicabilidade do Parecer Referencial
O presente Parecer Referencial NÃO se aplica às seguintes situações, que deverão ser obrigatoriamente submetidas à análise jurídica individualizada:
a) Existência de indícios de fraude, conluio ou má-fé do credor ou de agente público;
b) Valores que ultrapassem os limites de dispensa de licitação previstos no Decreto nº 12.807/2025;
c) Dívidas prescritas (prazo superior a 5 anos);
d) Credor com restrições cadastrais graves (CADIN, CEIS, CNEP) ou declarado inidôneo;
e) Despesas com obras ou serviços de engenharia de maior complexidade técnica;
f) Situações que envolvam responsabilização de terceiros ou litígios judiciais;
g) Dúvidas jurídicas específicas que não estejam contempladas neste Parecer;
h) Determinação expressa de órgão de controle (TCE-MT, CGU, MPE) para análise específica.
3.12. Da Prescrição
O direito do credor de pleitear o reconhecimento da dívida sujeita-se ao prazo prescricional de 5 (cinco) anos, contados da data em que deveria ter sido efetuado o pagamento, conforme art. 1º do Decreto nº 20.910/1932 e entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça.
Compete ao órgão demandante verificar, previamente, se a pretensão do credor encontra-se prescrita, hipótese em que o reconhecimento não deverá ser processado, ressalvada a possibilidade de renúncia à prescrição pela Administração, mediante justificativa fundamentada de interesse público.
IV – CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES
Diante do exposto, conclui-se pela viabilidade jurídica do reconhecimento de dívidas
decorrentes de despesas realizadas sem cobertura contratual, com cancelamento de empenho ou NAD, desde que observados os seguintes requisitos cumulativos:
1. Comprovação inequívoca da efetiva entrega dos bens ou prestação dos serviços, mediante termo de atesto DATADO e documentação complementar;
2. Demonstração da boa-fé do credor e da utilização dos bens/serviços pela Administração;
3. Compatibilidade dos valores com os preços de mercado à época da execução;
4. Apresentação de justificativa circunstanciada sobre as razões da irregularidade;
5. Comprovação da regularidade fiscal do credor;
6. Declaração de disponibilidade orçamentária e financeira;
7. Manifestação favorável do Controle Interno;
8. Autorização expressa do ordenador de despesas;
9. Inexistência de prescrição da pretensão;
10. Instauração de procedimento administrativo para apuração de responsabilidade funcional.
Recomendações:
a) O órgão assessorado deverá conferir todos os documentos listados no checklist (item 3.2), atestando sua conformidade antes de autorizar o pagamento;
b) O reconhecimento formal da dívida deverá ser formalizado por ato do ordenador de despesas (Despacho ou Portaria);
c) O empenho deverá ser realizado na dotação correspondente à modalidade de regularização: elemento 92 (Despesas de Exercícios Anteriores) para DEA e Reconhecimento de Dívida, ou elemento 93 (Indenizações e Restituições) para Indenização por enriquecimento sem causa;
d) Questões jurídicas específicas que suscitem dúvidas poderão ser submetidas à análise individualizada da Assessoria Jurídica;
e) O presente Parecer Referencial deverá ser juntado ao processo administrativo, dispensando-se nova manifestação jurídica, desde que atendidos todos os requisitos aqui estabelecidos.
Da Vigência e Aplicabilidade
O presente Parecer Jurídico Referencial entra em vigor na data de sua aprovação pelo Procurador-Geral do Município, aplicando-se a todos os processos de reconhecimento de dívida instaurados a partir dessa data, bem como àqueles em tramitação que ainda não tenham recebido manifestação jurídica individualizada.
O Parecer Referencial terá validade de 2 (dois) anos, podendo ser revisto a qualquer tempo em caso de alteração legislativa, mudança de entendimento jurisprudencial ou por determinação dos órgãos de controle.
Ressalvas Finais
Nos termos do art. 50, VII, da Lei nº 9.784/1999, os atos administrativos que discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e fundamentos jurídicos. O gestor que assim proceder assume integral responsabilidade
pela decisão, conforme entendimento consolidado do TCU.
O presente parecer restringe-se aos aspectos jurídicos do procedimento, não cabendo a esta Assessoria o exame de questões técnicas, econômicas ou de conveniência e oportunidade administrativa.
Submeto o presente Parecer Jurídico Referencial à apreciação do Exmo. Sr. Procurador-Geral do Município, para que, concordando com seus termos, dê amplo conhecimento aos órgãos assessorados, comunicando-lhes a desnecessidade de envio de processos abrangidos por esta manifestação para análise jurídica individualizada.
Este é o parecer.
Confresa-MT, 27 de janeiro de 2026.
SAMUEL GOMES MACHADO DE SOUZA
ASSESSOR JURÍDICO
Portaria nº 015/2025, de 02.01.2025 OAB-MT: 23.379/O
APROVAÇÃO
Aprovo o presente Parecer Jurídico Referencial nº 001/2026-PGM, determinando sua publicação no Diário Oficial do Município e comunicação a todos os órgãos e entidades da Administração Pública Municipal de Confresa-MT.
Os processos de reconhecimento de dívida que atendam aos requisitos estabelecidos neste Parecer ficam dispensados de análise jurídica individualizada, devendo o órgão demandante atestar a conformidade com os requisitos aqui previstos.
Confresa-MT, 27 de janeiro de 2026.