DECISÃO ADMINISTRATIVA AO “RECURSO” - Processo Administrativo Sancionador nº 001/2025
DECISÃO ADMINISTRATIVA AO “RECURSO”
Processo Administrativo Sancionador nº 001/2025.
Contrato Administrativo nº 078/2023.
Contratada: Matrix Construções Ltda.-ME.
Contratante: Município de Ribeirãozinho/MT.
Objeto: Reforma da Escola Estadual Alexandre Leite.
I. DO RELATÓRIO
Trata-se de Processo Administrativo Sancionador instaurado no âmbito do Município de Ribeirãozinho/MT, com fundamento nas cláusulas contratuais e na legislação de regência, para apurar eventual responsabilidade contratual da empresa Matrix Construções Ltda.-ME, contratada para execução do objeto do Contrato Administrativo nº 078/2023, consistente na reforma da Escola Estadual Alexandre Leite.
Conforme documentação técnica acostada aos autos, o contrato possui valor contratual de R$ 1.768.606,45 e há registro de medições desde julho/2023 até outubro/2025, sendo a 11ª medição datada de 08/05/2025, com execução física aproximada de 71,10% e saldo contratual a executar de R$ 510.496,78, senão vejamos:
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O Relatório Técnico de Engenharia encaminhado explicita que a finalidade do documento é apresentar o histórico das medições físicas e financeiras “com base nas informações contratuais, boletins de medição e vistorias técnicas”, registrando, ainda, atraso significativo frente ao cronograma e apontando, como ocorrências verificadas nas últimas medições, “baixa produtividade”, “falta no fornecimento de materiais essenciais” e “paralisações não comunicadas formalmente pela empresa contratada”.
Regularmente intimada, a contratada apresentou Defesa Administrativa (datada de 03/10/2025), refutada por Relatório Conclusivo que recomendou a aplicação da pena de multa, de suspensão do direito de licitar e de rescisão do contrato administrativo.
Em 14/11/2025 o relatório foi acolhido e as sanções aplicadas, de sorte que em 16/12/2025 a contratada apresentou nova defesa, na qual sustenta, em síntese: (a) nulidade do Relatório Conclusivo e da decisão administrativa por “omissão” quanto ao pedido de suspensão da obra e por suposta ausência de apreciação do alegado inadimplemento do Município; (b) alegação de que a paralisação teria decorrido de falhas do projeto básico, de serviços urgentes/emergenciais executados sem formalização de aditivo e, sobretudo, de inadimplemento municipal (não pagamento de medições/valores em aberto), tentando caracterizar hipótese legitimadora da suspensão do cumprimento contratual; (c) impugnação à multa aplicada por considerá-la exorbitante e confiscatória, defendendo limitação percentual; e (d) impugnação à dosimetria da sanção de suspensão, alegando arbitrariedade e ilegalidade no critério de conversão do percentual executado em prazo sancionatório.
Aos 16/12/2025 aportam, nos autos, documento intitulado “DEFESA ADMINISTRATIVA INTEGRADA COM IMPUGNAÇÃO AO RELATÓRIO CONCLUSIVO E PEDIDO DE NULIDADE”.
Vieram os autos conclusos para decisão.
II. DA FUNDAMENTAÇÃO
De início, atendendo ao princípio da fungibilidade recursal (e do direito de petição), assim como considerando que já foi exercida a defesa pela contratada oportunamente, recebo o documento por ela apresentado como pedido de reconsideração (art. 109, I, “f”, da Lei nº 8.666/93 – regramento aplicável ao caso).
Necessário frisar, entretanto, que o reexame do caso é realizado dentro dos limites objetivos do presente processo: um Processo Administrativo Sancionador voltado à apuração de eventual falta da contratada na execução do contrato, e não um procedimento destinado a conceder, de forma substitutiva, medidas administrativas de suspensão de obra ou a liquidar indenizações por alterações de escopo não formalizadas.
Pois bem.
II.I. Da alegada nulidade do Relatório Conclusivo e inexistência de prejuízo à ampla defesa
A petição entabulada pela empresa sustenta, preliminarmente, a nulidade do Relatório Conclusivo e da decisão, sob o argumento de que teria havido “omissão” quanto ao pedido de suspensão da obra, bem como ausência de adequado enfrentamento do suposto inadimplemento municipal.
O argumento, contudo, não se sustenta, por razões cumulativas.
A primeira razão decorre da própria natureza e do objeto do processo em curso. O Processo Administrativo Sancionador examina condutas imputadas à contratada, especialmente relacionadas a atraso/paralisação e à inexecução parcial do objeto, para fins de aplicação das consequências sancionatórias previstas no contrato e na lei.
Embora fatos conexos – como alegações de falhas de projeto, necessidade de readequação ou pretensos serviços emergenciais – possam ser trazidos ao processo como argumentos de defesa, isso não significa que o Processo Sancionador se transforme em via adequada para deferir administrativamente um pedido de suspensão de obra com pretensão de produzir “efeitos sancionatórios” imediatos, ou, ainda, reconhecer, liquidar e pagar eventual indenização por parcela específica de serviços que, segundo a própria contratada, teria sido executada sem prévio ajuste e sem termo aditivo.
Ainda que uma contratada sustente ter direito à recomposição econômico-financeira, ou ao pagamento de supostos serviços extraordinários, tais matérias demandam, por sua própria natureza, procedimento próprio de instrução, medição, aceite, verificação de nexo causal, demonstração de autorização, e, quando cabível, formalização por aditivo ou instrumento equivalente. Pretender que eventual deferimento de suspensão da obra, ou a ausência de reconhecimento de indenização no bojo do Processo Sancionador, gere nulidade do Relatório Conclusivo é confundir planos decisórios distintos.
A segunda razão para a ausência de nulidade está no fato de que, mesmo dentro do Processo Sancionador, o Relatório Conclusivo não ignorou as teses defensivas centrais. Ao contrário, consta do relatório o enfrentamento de argumento que, na essência, corresponde à tentativa de justificar o abandono/paralisação como reação à conduta da Administração, inclusive mediante a invocação da “Exceptio Non Adimpleti Contractus” como “causa excludente de sua responsabilidade”.
Com efeito, o relatório registra textualmente a tese e a rebate, afirmando que a exceção pressupõe inadimplemento da Administração e que, no caso, a paralisação seria imputável à contratada, indicando que a Administração teria cumprido os pagamentos referentes às medições em que demonstrado atendimento às condições contratuais, concluindo que “o atraso na obra se deve exclusivamente à inexecução das atividades pela empresa contratada”.
Um terceiro motivo para que não se declare nulo o relatório está na ausência de demonstração de prejuízo (pas de nullité sans grief): ainda que se admitisse, em tese, alguma insuficiência redacional do relatório – o que não se reconhece – a nulidade, no processo administrativo, não é declarada por formalismo vazio, exigindo a comprovação de efetivo prejuízo ao contraditório e à ampla defesa, o que não se viu no caso:
“A jurisprudência desta Corte é remansosa no sentido da necessidade de efetiva demonstração dos prejuízos à defesa como pressuposto para a nulidade do processo administrativo, em homenagem ao princípio pas de nullité sans grief” (STJ - AgInt no AREsp: 934319 SP 2016/0154800-9, Relator.: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 16/11/2017, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2017)
No caso concreto, o prejuízo não foi demonstrado; ao revés, o histórico procedimental evidencia que a contratada teve amplo acesso aos autos, articulou defesa escrita com múltiplos fundamentos, indicou valores, descreveu fatos, requereu providências e formulou pedidos explícitos – o que revela compreensão completa do que lhe era imputado. Se a contratada conseguiu discutir com minúcia todos os pontos, não se identifica qualquer prejuízo.
Assim, à luz do objeto do Processo Sancionador, do efetivo enfrentamento das teses essenciais no Relatório Conclusivo e, sobretudo, da ausência de prejuízo comprovado, rejeita-se a preliminar de nulidade.
II.II. Da alegação de inadimplemento da Administração e da improcedência da exceção do contrato não cumprido como causa excludente
Superada a preliminar, passemos ao mérito do pedido de reconsideração, no qual a contratada tenta deslocar para a Administração a responsabilidade pela paralisação e pelo atraso, alegando (i) falhas de projeto; (ii) execução emergencial de serviços urgentes sem prévio aditivo, invocando inadequadamente o art. 125 da Lei 14.133/2021; e (iii) inadimplemento municipal por supostos valores em aberto. Em consequência, busca enquadrar a situação como hipótese legitimadora de suspensão da execução contratual, sob a lógica da exceção do contrato não cumprido.
Esse conjunto argumentativo também não procede, pelos fundamentos a seguir.
A documentação produzida pelo Engenheiro Civil do Município aponta que a obra esteve submetida a medições físicas e financeiras continuadas, com registro de pagamentos correlatos ao histórico de execução e lista, uma a uma, as medições realizadas, inclusive a 11ª em 08/05/2025, apresentando o resumo financeiro do contrato, indicando o total medido até a 11ª medição: R$ 1.258.109,67, com saldo contratual a executar de R$ 510.496,78.
Mais importante: o mesmo documento técnico descreve, como ocorrências relevantes nas últimas medições, a “baixa produtividade”, a “falta no fornecimento de materiais essenciais” e, em especial, “paralisações não comunicadas formalmente pela empresa contratada”.
Esse registro é incompatível com a narrativa de que a paralisação teria sido consequência inevitável de inadimplemento municipal devidamente formalizado e documentado como impeditivo da continuidade. Em contratações públicas, sobretudo em obras como a objeto do contrato, é preciso que a contratada mantenha constante comunicação formal de impedimentos relevantes, especialmente quando pretende sustentar a ocorrência de fato do príncipe, fato da Administração, reequilíbrio, ou qualquer excludente de responsabilidade.
Para que a contratada demonstrasse razão na tese de exceção do contrato não cumprido como excludente, seria indispensável demonstrar, de forma objetiva e documental o nexo de causalidade entre uma omissão da Administração (atraso no pagamento ou adoção de providências) e o resultado danoso (atraso na obra).
O que se observa, contudo, é que a defesa afirma genericamente haver valores em aberto, mas não produz, no contexto deste Processo Sancionador, demonstração robusta que supere a evidência técnica oficial do histórico de medições e do comportamento omissivo quanto à comunicação formal de paralisações.
De se ponderar que o próprio Relatório Conclusivo, ao enfrentar a tese, assenta – em redação literal – que “o atraso na obra se deve exclusivamente à inexecução das atividades pela empresa contratada” e que a tese de exceptio non adimpleti contractus não se aplicaria diante da inexistência de inadimplemento municipal caracterizado nos autos.
Prosseguindo em sua argumentação a contratada também tenta justificar a paralisação com base em alegada execução emergencial de serviços urgentes sem prévio aditivo e, para tanto, faz referência ao art. 125 da Lei 14.133/2021. Essa referência é inadequada por múltiplas razões.
Primeiro, porque o art. 125 da Lei 14.133/2021[1] versa sobre limites e regime das alterações unilaterais do contrato, não guardando relação com qualquer comando que autorize à contratada, por iniciativa própria, a alterar o objeto, modificar o regime de execução, substituir soluções técnicas ou executar “serviços urgentes” fora das condições pactuadas, para depois impor ao Município a obrigação de pagar e, ainda, reconhecer que tal conduta seria excludente de responsabilidade por paralisação.
Segundo, ainda que se estivesse diante de circunstância técnica que recomendasse intervenção imediata, em contratos administrativos a regra é precisamente a oposta do que sugere a defesa: a anuência prévia da Administração constituiria medida indispensável, seja para alteração de projeto, seja para mudança de solução construtiva, seja para reprogramação do cronograma físico-financeiro.
Isto porque mudanças de execução podem impor ônus ao Município, inclusive para readequação do projeto executivo e do cronograma, com impactos administrativos relevantes, e, em casos de convênio/repasse, podem gerar embaraços junto ao órgão concedente (reprovação do plano de trabalho, exigências de alterações em contrapartida, dificuldade na prestação de contas etc.). Esse conjunto de consequências confirma porque a Administração não pode ser surpreendida com alterações unilaterais travestidas de “emergenciais”, sobretudo quando a obra envolve controle externo, conformidade técnica e regularidade de desembolsos.
Nesse contexto o Relatório Conclusivo reconhece que a contratada trocou a telha metálica licitada e orçada pela telha de fibrocimento de forma unilateral, sem anuência ou ciência do município e, a partir disso, assinala que essa situação deve eventualmente ser resolvida em um processo indenizatório à parte, ponderando que tal alegação não exclui a responsabilidade da empresa pela paralisação da obra.
Essa passagem é particularmente relevante para delimitar o que é, e o que não é, objeto deste Processo Sancionador: se há discussão sobre pagamento/indenização de solução técnica não pactuada, isso exige procedimento específico; não serve, porém, como salvo-conduto para interromper a execução e, ainda, pretender imunidade sancionatória.
Aqui reside o ponto central, de interesse público inafastável: a continuidade da obra pública educacional. Mesmo quando há controvérsias contratuais, o ordenamento impõe que o contratado atue com diligência e dentro dos canais formais, preservando a continuidade possível e adotando medidas administrativas adequadas, sem abandonar o canteiro. Abandono de obra, especialmente em equipamento essencial como escola, materializa risco de deterioração do que já foi executado, prejuízo ao erário, necessidade de recontratação, custos de mobilização e desmobilização, frustração do planejamento público e atraso direto na entrega do serviço público educacional à população.
Por isso, no balanço do conjunto probatório, firmo convencimento de que não houve inadimplemento da Administração caracterizado nos autos em nível suficiente para justificar a paralisação, e que o atraso decorre de conduta omissiva atribuível à contratada, como explicitado no Relatório de Engenharia e reafirmado no Relatório Conclusivo. A obra, reitera-se, está sem evolução desde a medição de 08/05/2025.
Portanto, configurado está o inadimplemento contratual atribuível exclusivamente à contratada (art. 78, I, c.c. art. 79, I, da Lei nº 8.666/93) – justificando a decisão outrora tomada e afastando qualquer pretensão em sentido diverso:
“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE RESCISÃO CONTRATUAL. CONTRATO DE EMPREITADA. PARALISAÇÃO IMOTIVADA POR PARTE DA CONTRATANTE. MULTA POR DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. CABIMENTO. - Confirmada que a paralisação da obra se deu por deliberação da contratante, de forma imotivada, compete a ela o pagamento da multa pela rescisão do contrato”. (TJ-MG - AC: 10479130043819001 MG, Relator.: Luiz Carlos Gomes da Mata, Data de Julgamento: 13/02/2020, Data de Publicação: 21/02/2020)
II.III DA VALIDADE DAS SANções aplicadas e sua dosimetria. ajuste no critério da multa e manutenção da suspensão.
O contrato é expresso ao prever sanções administrativas e, especificamente, multa moratória por atraso injustificado. Na cláusula 15.1, remete-se às sanções dos arts. 86, 87 e 88 da Lei 8.666/1993; e a cláusula 15.3 disciplina a multa moratória, no caso de atrasos injustificados nas seguintes proporções: “multa de 0,5% ao dia até o trigésimo dia” e “multa de 0,7% (...) por cada dia subsequente ao trigésimo”,
“15.3. A multa moratória decorrente de atrasos injustificados na execução do serviço compra ou obra, sem prejuízo do disposto no parágrafo primeiro do artigo 86 da lei 8666/93, sujeitará o contratado à multa de mora, calculada por dia de atraso da obrigação não cumprida na seguinte proporção:
a) Multa de 0,5% (cinco décimos por cento) ao dia até o trigésimo dia de atraso sobre o valor da parte do fornecimento, serviço ou obra não realizado;
b) Multa de 0,7% (sete décimos por cento) sobre o valor da parte do fornecimento, serviço ou obra não realizado por cada dia subsequente ao trigésimo”.
De se concluir, portanto, que a multa moratória, em si, é válida, porque prevista no contrato e compatível com o regime legal da multa por atraso injustificado (Lei 8.666/1993, art. 86, caput, que remete ao contrato/edital quanto à forma de cálculo).
A segunda consequência é que a base de cálculo não pode ser escolhida por conveniência, devendo ser aquela definida contratualmente: o “valor da parte (...) não realizado”. Aqui, a documentação técnica mais recente é clara ao fixar o saldo contratual a executar em R$ 510.496,78, correspondendo à parcela não executada ao tempo do relatório datado de 10/10/2025.
Esse valor deve ser adotado tanto para a indicação da parcela não executada, quanto para o cálculo da multa moratória, pois é o parâmetro objetivo disponível nos autos e explicitamente indicado no relatório técnico.
Aqui o recurso sustenta que a multa seria confiscatória e tenta introduzir uma suposta limitação automática (por exemplo, ao patamar de 10% do contrato), invocando de forma genérica entendimento de que multas superiores a 100% seriam vedadas.
Em que pese não haver precedente que imponha essa limitação como regra para multas moratórias contratuais administrativas na forma pactuada – e o contrato estipular também multa adicional de 10% sobre o valor da obrigação não cumprida – entendemos que a crítica defensiva merece acolhimento parcial nesse ponto: a multa inicialmente pactuada exorbita dos parâmetros de razoabilidade e proporcionalidade, merecendo ser reduzida:
“O art. 86, da Lei n° 8.666/93, impõe multa administrativa pela mora no adimplemento do serviço contratado por meio de certame licitatório, o que não autoriza sua fixação em percentual exorbitante que importe em locupletamento ilícito dos órgãos públicos”.
Portanto, ainda que o contrato não tenha previsto expressamente um teto temporal para a incidência da multa diária, é juridicamente legítimo – e administrativamente recomendável – limitar a incidência para evitar resultado desproporcional e a conversão indevida em pena desarrazoada.
Com base nessa premissa, acolho parcialmente o recurso para o efeito de adequar a multa aos seguintes termos: A multa moratória do item 15.3, alínea "a", incide por 30 (trinta) dias (limite máximo); e A multa da alínea "b" do mesmo item será limitada a mais 30 (trinta) dias, totalizando 60 (sessenta) dias de incidência moratória.
Fixada a base de cálculo em R$ 510.496,78 e aplicando-se os percentuais contratuais, chega-se ao seguinte resultado:
Alínea “a”: 0,5% ao dia por 30 dias = 15% sobre R$ 510.496,78, totalizando R$ 76.574,52.
Alínea “b”: 0,7% ao dia por 30 dias = 21% sobre R$ 510.496,78, totalizando R$ 107.204,32. Total da multa moratória (60 dias): R$ 183.778,84.
Torno, portanto, definitivo o valor de R$ 183.778,84 a título de multa contratual – afastando-se qualquer alegação de efeito confiscatório, sobretudo quando considerado o valor do contrato, o percentual da obra não executado e a gravidade da conduta da contratada que ainda perdura no tempo.
Por fim, alega a recorrente uma suposta arbitrariedade na sanção de suspensão do direito de licitar, alegando que o Relatório Conclusivo teria convertido percentual de execução em meses de sanção.
Antes de examinar o critério, cumpre recordar que o próprio contrato prevê, expressamente, como sanção possível, a suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos, nos termos do art. 87, III, da Lei 8.666/1993.
Dito isto, a dosimetria, em matéria sancionatória administrativa, deve observar a gravidade da conduta, os danos potenciais e efetivos, a reprovabilidade, as circunstâncias do caso, e a necessidade de proteção do interesse público.
E aqui a gravidade se evidencia por dado incontornável: trata-se de obra pública educacional com execução aproximada de 71%, que deveria ter sido concluída no primeiro semestre de 2024, mas permanece atrasada, com paralisações e, ao menos desde a 11ª medição (08/05/2025), sem evolução suficiente para superar o quadro de estagnação.
O Relatório de Engenharia aponta que a Administração emitiu notificações técnicas à empresa, alertando para o descumprimento do cronograma e solicitando a adoção de medidas corretivas imediatas, mas, a despeito disso, o cenário se manteve.
Não vislumbro, apesar da argumentação dispendida pela recorrente, qualquer abusividade na aplicação da sanção – já que aplicada em prazo próximo do mínimo legal e devidamente fundamentada[2], circunstância que afasta a suposta ilegalidade.
Portanto, neste ponto, mantenho inalterada a sanção de suspensão do direito de licitar da recorrente pelo prazo de 06 (seis) meses.
III. DISPOSITIVO
Diante do exposto, no exercício das atribuições legais e com fundamento no Contrato nº 078/2023 e na legislação aplicável, DECIDO conhecer da defesa como recurso e:
Por afastar a preliminar de nulidade do Relatório Conclusivo e da decisão administrativa, por inexistência de vício capaz de comprometer o contraditório e a ampla defesa, e por ausência de demonstração de prejuízo (pas de nullité sans grief).
Por rejeitar, no mérito, a alegação de inadimplemento da Administração como causa excludente de responsabilidade e como fundamento para paralisação, reconhecendo que o conjunto probatório técnico indica atraso relevante, baixa produtividade, falta de materiais e paralisações não comunicadas formalmente, sem caracterização, nos autos, de hipótese legal estrita que legitimasse a suspensão do cumprimento contratual.
Por acolher, em parte, a alegação de excesso no arbitramento da multa e aplicar à contratada multa moratória em R$ 183.778,84 (cento e oitenta e três mil e setecentos e setenta e oito reais e oitenta e quatro centavos), mantidas as demais determinações da decisão recorrida, sobretudo para que sejam tomadas as providências administrativas de praxe para registro/controle da sanção aplicada nos cadastros internos pertinentes e ciência formal à interessada, assegurando-se o direito ao recurso administrativo cabível no prazo e forma previstos na legislação de regência.
Ribeirãozinho-MT, 02 de fevereiro de 2026
Publique-se. Intime-se. Cumpra-se.
Danilo Coelho Domingos
Prefeito Municipal
[1] Que não se aplica ao caso, já que o contrato foi firmado sob a égide da legislação anterior e por ela se regula.
[2] E o prazo sugerido no Relatório Conclusivo – 06 (seis) meses – é moderado quando comparado ao máximo contratual de 24 meses e, portanto, não pode ser taxado de arbitrário apenas porque se valeu de critério de racionalização para aproximar gravidade/impacto ao período sancionatório. Pelo contrário: em cenários de déficit legal de critérios rígidos, critérios racionais e motivados são preferíveis ao improviso.