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Pref. Chapada dos Guimarães

DECISÃO ADMINISTRATIVA DE INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA EX OFFICIO

IDENTIFICAÇÃO PROCESSUAL

Núcleo Urbano: Olho D’Água

Matrícula/Transcrição: Sem informação Cartório: Sem informação

Proprietário: Sem informação

Coordenadas do Perímetro a Regularizar:

Vértice

Coordenada X (m)

Coordenada Y (m)

M01

636199,419

8289673,516

M02

636521,7636

8289585,386

M03

636523,1564

8289503,827

M04

636536,1132

8289500,795

M05

636510,1864

8289162,034

M06

636499,0371

8288882,822

M07

636102,0729

8288992,131

M08

636235,8449

8289484,1

M09

636154,9407

8289506,232

O MUNICÍPIO DE CHAPADA DOS GUIMARÃES/MT, pessoa jurídica de direito público, regularmente inscrito sob o nº 03.507.530/0001-19, neste ato representado por seu Prefeito Municipal, OSMAR FRONER DE MELLO , com fundamento na Lei Federal n. 13.465, de 11 de julho de 2.017 e Decreto Federal n. 9.310, de 15 de março de 2.018, RESOLVE:

Instaurar processo de Regularização Fundiária Urbana do Núcleo Urbano denominado Olho D’Água, pelos fatos e fundamentos a seguir expostos:

1. DA LEGITIMIDADE DO ÓRGÃO INSTAURADOR

Em primeiro lugar, necessário se faz o percurso no tópico acerca dos sujeitos legitimados para a propor a regularização fundiária. Nesse sentido, nos preceitos do art.14, da Lei nº 13.465/2017, poderão requerer e promover a Reurb: 

I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; 

II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana; 

III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores;

IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e 

V - o Ministério Público. 

Além de iniciar o procedimento de Reurb, os legitimados podem também promover todos os demais atos da Reurb, inclusive os atos cartorários (§ 1º, do mesmo artigo).

Deste modo, o Órgão Instaurador é legítimo para promover o presente feito.

2. DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

A Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, é responsável, no âmbito federal, pelas disposições acerca da regularização fundiária rural e urbana. O instrumento legal traz em seu bojo, o intuito de facilitar e desburocratizar a regularização fundiária de núcleos informalmente ocupados, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais das áreas em situação de informalidade notarial, garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas, atendendo, assim, a função social inerente à propriedade[1].

Nesse sentido, em suma, são previstas três espécies de regularização fundiária na seara urbana (Reurb), que atingem em sua totalidade as propriedades urbanas irregulares no Brasil, quais sejam:

1. Reurb de Interesse Social (Reurb-S);

2. Reurb de Interesse Específico (Reurb-E);

3. Reurb Inominada (Reurb–I).

Em apertada síntese, o que irá diferir as modalidades são os seus destinatários e os seus efeitos. Assim, a primeira é destinada para a população de baixa renda, devidamente caracterizada, tendo como um de seus benefícios a isenção completa de custas e emolumentos dos atos registrais [2]. A segunda, por seu turno, tem como alvo os núcleos urbanos informais ocupados pela população não enquadrada na primeira hipótese, isto é, que não se caracterizam como de baixa renda. São os núcleos urbanos informais ocupados por população com melhores condições de vida, mas que ainda não possuem uma moradia juridicamente regularizada.

Impõe ressaltar que dentro dos núcleos urbanos informais objeto de Reurb-E podem haver moradias ocupadas por moradores de baixa renda. De igual modo, o inverso também ocorre: nas áreas de Reurb–S serão detectadas famílias que não são de baixa renda, mas que também serão beneficiados pelo critério. Desse modo, conforme se abordará em tópico conseguinte, o que se delimita é a área com predominância de uma ou outra população e não a renda específica de um determinado núcleo familiar.

Por fim, a terceira e última espécie declinada, destina-se para aplicação nos núcleos urbanos informais consolidados em data anterior à Lei do Parcelamento do Solo Urbano - Lei 6.766/1979, de 19 de dezembro 1979. A modalidade pode ser aplicada isoladamente ou em conjunto com as outras duas espécies.

No momento, para a elaboração do presente estudo, delimitar-se-á a análise, tão somente, aos elementos pertencentes à primeira categoria.

Assim sendo, nos preceitos do I, art. 13, da Lei nº 13.465/2017, tem-se que Reurb-S é a “regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda”.

Ante a redação do diploma legal, verifica-se que a aplicação desta modalidade de regularização pressupõe a observância de uma série de requisitos, os quais temos a analisar:

2.1. – Caracterização do núcleo urbano e de sua informalidade e consolidação

Impõe-se apontar, neste momento, o conceito traçado pela norma acerca do que seja um “núcleo urbano”, bem como o que define a sua informalidade e consolidação, para, assim, inserir o núcleo em análise nas categorias apontadas pela lei.

Assim, o art. 11 da Lei nº 13.465/2017 dispõe que núcleo urbano é todo “assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural”.

Em segundo momento, o inciso II, do mesmo artigo, adota a conceituação da antiga doutrina, notadamente nos ensinamentos de Diógenes Gasparani, distinguindo os núcleos urbanos em legais ou ilegais (informais), e estes em:

a) clandestino: o parcelamento não aprovado, que se constituiu sem a devida licença, alvará e/ou aprovação do Poder Público;

b) irregular: o parcelamento aprovado pelo Poder Público, mas executado de forma parcial ou distintamente do projeto aprovado;

c) não foi possível realizar a titulação de seus ocupantes: o parcelamento que, mesmo aprovado pela Poder Público, bem como atendida a legislação em vigência à época de sua implantação, por qualquer modo, não concretizou a titulação de seus ocupantes.

Por fim, o inciso III, ainda do mesmo artigo em análise, traz uma última definição e dispõe que núcleo urbano informal consolidado é “aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município”.

A verificação de que uma área urbana é consolidada observará, dentre inúmeros aspectos: o tempo de ocupação da área, por meio de documentos públicos, contas de luz, água e energia, contratos firmados, entre outros; a natureza das ocupações, isto é, se as construções existentes são planejadas e fixadas em caráter permanente; a existência de vias públicas de circulação, notadamente pavimentadas, e equipamentos públicos são todos indícios de consolidação do núcleo.

Diante do exposto, o objeto do presente feito é um NÚCLEO URBANO INFORMAL CONSOLIDADO.

2.2 – Do enquadramento da população ocupante do núcleo no perfil de baixa renda

Devidamente identificado e caracterizado o núcleo, imprescindível ainda classificar a população residente em suas dependências, se de baixa renda ou não, com o fito de indicar se a modalidade de Reurb-S é comportada no caso.

Dessa maneira, impõe compreender-se, de antemão, o que é a “população predominantemente de baixa renda”, prevista na lei.

Assim, o primeiro juízo cognitivo se direciona ao que se entende como “baixa renda”. Nesse sentido, o Decreto Federal nº 9.310, de 15 de março de 2018, que institui as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana, dispõe em seu art. 6º, parágrafo único, que:

Art. 6º Para a classificação da Reurb na modalidade Reurb-S, a composição ou a faixa da renda familiar para definição de população de baixa renda poderá ser estabelecida em ato do Poder Público municipal ou distrital, consideradas as peculiaridades locais e regionais de cada ente federativo.

Parágrafo único. A renda familiar prevista no caput não poderá ser superior ao quíntuplo do salário mínimo vigente no País.

E corroborado pela Legislação Municipal, que em seu inciso X, do art. 3º da Lei Complementar 523/2023 onde se lê:

X - baixa renda: o ocupante que esteja devidamente inscrito no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) ou aquele que possua renda familiar mensal igual ou inferior ao valor correspondente a cinco salários mínimo

Extrai-se, portanto, que será considerada família de baixa renda aquela que perceber renda familiar ATÉ 05 (cinco) salários mínimos ou esteja inscrita no CadÚnico.

Feita tais considerações, passa-se ao esclarecimento do termo “predominantemente”. O legislador adotou a cautela necessária na redação do diploma, não utilizando de advérbios como “exclusivamente”. O emprego no texto normativo do advérbio “predominantemente” leva a interpretação de que, mesmo diante da existência de núcleos familiares não caracterizados como de baixa renda na área, o núcleo habitacional não será, necessariamente, descaracterizado como de interesse social e/ou de baixa renda.

Nesse seguimento, diante da imprecisão semântica da norma, como, de fato, caracterizar o núcleo como de baixa renda?

Nesse sentido, o Decreto Federal supracitado, em seu art. 5º, §7º, dispõe que:

§7º A classificação da modalidade da Reurb de unidades imobiliárias residenciais ou não residenciais integrantes de núcleos urbanos informais poderão ser feita, a critério do Município ou do Distrito Federal, ou quando for o caso, dos Estados e da União, de forma integral, por partes ou de forma isolada por unidade imobiliária.

Considerando a realidade exposta no item 2 desta decisão, declara-se de INTERESSE SOCIAL a presente regularização fundiária urbana.

2.3 – Da ocupação e sua devida comprovação

Cumpre esclarecer que o direito brasileiro adota uma concepção objetiva de posse. Para o nosso sistema jurídico, o conceito de posse é um conceito de contato físico, apreensão, seguindo o modelo de Ihering. Em outras palavras, possuidor é aquele que exerce um dos poderes sobre a propriedade, conforme disposto no artigo 1.196 do Código Civil:

Art. 1.196. Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade.

Os poderes inerentes à propriedade estão elencados no artigo 1.228 do Código Civil, sendo eles: usar, gozar, disposição e reivindicação. Deste modo, quem exerce um desses poderes, especialmente o uso ou o gozo, é o possuidor.

Embora o Direito Brasileiro acolha como regra geral a teoria objetiva, ele faz concessões à teoria subjetiva, como, por exemplo, a usucapião, em que o Código Civil exige posse com animus domini, sendo este último, um elemento subjetivo. Em outras palavras, para fins de usucapião, a posse é vista sob à égide subjetiva.

Em síntese, quem tem todos os poderes acrescidos do título (registro para bens imóveis ou tradição para os móveis) é considerado proprietário; quem tem apenas um dos poderes da propriedade, especialmente o uso ou o gozo, é considerado possuidor; quem tem todos os poderes da propriedade, mas não tem o título (leia-se registro para bens imóveis ou tradição para os móveis), é considerado ter domínio.

Diga-se, ainda, que O STJ vem entendendo que, para ter posse, não é preciso ter o contato físico em si, mas poder físico sobre a coisa (REsp. 1.158.992/MG).

No entanto, o próprio sistema jurídico desqualifica a posse em certas situações, retira, de certas pessoas, a qualidade de possuidor, ou seja, algumas pessoas, embora tenham o contato físico, não serão consideradas possuidoras. Essas pessoas deverão ser chamadas de meras detentoras.

Mera detenção é uma desqualificação da posse. É quando o ordenamento jurídico retira de certas pessoas a qualidade de possuidoras, malgrado elas tenham o contato físico. O ordenamento jurídico traz essas desqualificações para privar determinadas pessoas dos efeitos da posse.

Cita-se, como exemplo, os art. 1.198, do CC, que trata da figura do fâmulo da posse, combinado com art. 1.208, do CC, senão vejamos:

Art. 1.198. Considera-se detentor aquele que, achando-se em relação de dependência para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou instruções suas.

Art. 1.208. Não induzem posse os atos de mera permissão ou tolerância assim como não autorizam a sua aquisição os atos violentos, ou clandestinos, senão depois de cessar a violência ou a clandestinidade.

Ademais, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu, por intermédio da Súmula 619 do STJ, que a “ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias” [3].

De se notar, portanto, que o julgador afasta a possibilidade de classificação daquele que ocupa terras públicas como possuidor, admitindo, contudo, sua detenção sob o imóvel.

Vale discorrer brevemente sobre a figura do detentor. É cabível o ajuizamento de ações possessórias por parte de invasor de terra pública contra outros particulares. Inicialmente, salienta-se que não se desconhece a jurisprudência do STJ no sentido de que a ocupação de área pública sem autorização expressa e legítima do titular do domínio constitui mera detenção (REsp 998.409-DF, Terceira Turma, DJe 3/11/2009). Contudo, vislumbra-se que, na verdade, isso revela questão relacionada à posse. Nessa ordem de ideias, ressalta-se o previsto no art. 1.198 do CC, in verbis:

Considera-se detentor aquele que, achando-se em relação de dependência para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou instruções suas.

Como se vê, para que se possa admitir a relação de dependência, a posse deve ser exercida em nome de outrem que ostente o jus possidendi ou o jus possessionis. Ora, aquele que invade terras públicas e nela constrói sua moradia jamais exercerá a posse em nome alheio, de modo que não há entre ele e o ente público uma relação de dependência ou de subordinação e, por isso, não há que se falar em mera detenção.

De fato, o animus domini é evidente, a despeito de ele ser juridicamente infrutífero. Inclusive, o fato de as terras serem públicas e, dessa maneira, não serem passíveis de aquisição por usucapião, não altera esse quadro. Com frequência, o invasor sequer conhece essa característica do imóvel. Portanto, os interditos possessórios são adequados à discussão da melhor posse entre particulares, ainda que ela esteja relacionada a terras públicas.

PROCESSUAL CIVIL. ÁREAS PÚBLICAS DISPUTADAS ENTRE PARTICULARES. POSSIBILIDADE DO SOCORRO ÀS DEMANDAS POSSESSÓRIAS.

1. A ocupação de área pública, sem autorização expressa e legítima do titular do domínio, não pode ser confundida com a mera detenção.

2. Aquele que invade terras e nela constrói sua moradia jamais exercerá a posse em nome alheio. Não há entre ele e o proprietário ou quem assim possa ser qualificado como o que ostenta jus possidendi uma relação de dependência ou subordinação.

3. Ainda que a posse não possa ser oposta ao ente público senhor da propriedade do bem, ela pode ser oposta contra outros particulares, tornando admissíveis as ações possessórias entre invasores.

4. Recurso especial não provido.

(REsp 1.484.304-DF, Rel. Min. Moura Ribeiro, julgado em 10/3/2016, DJe 15/3/2016).

Assim, é necessário se atentar ao fato de que na relação “particular – poder público” se mantem a ideia de que não é possível o ajuizamento de ações reivindicatórias de direito possessório e, a ocupação se configura mera detenção do bem. Mas, quando se tratar da disputa entre particulares sobre o bem tutelado, ainda que seja bem público, o detentor terá efeitos de possuidor e poderá reavê-los perante a justiça, não havendo impedimentos a serem interpostos pela administração pública, pois a perda do direito possessório não configura prejuízo ao Estado, mas sim ao particular de boa-fé que se vê acometido pela má fé de um terceiro.

Todavia, para fins de regularização fundiária, não há que se falar em possuidor ou mero detentor, mas em ocupante, conforme disposto no art. 11, inciso VIII, da Lei Federal n. 13.465/2017, senão vejamos:

Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

VIII - ocupante: aquele que mantém poder de fato sobre lote ou fração ideal de terras públicas ou privadas em núcleos urbanos informais.

Por fim, definido o que se entende por ocupação, passa-se a abordagem quanto ao seu tempo. A Lei nº13.465/2017 não traz nenhuma exigência de tempo mínimo de ocupação do imóvel para a regularização, sendo indistinto se o indivíduo se encontra no imóvel a um mês ou a dez anos.

Dito isso, registra-se que ocupação será devidamente comprovada caso a caso por meio documental e/ou por vistoria in loco, sendo formalizado parecer técnico/social de cada unidade imobiliária apta a regularização.

2.4 – Do instituto jurídico aplicável à presente regularização fundiária: legitimação fundiária

O art. 15 da Lei 13.465/2017 elenca o rol de institutos postos à disposição do Poder Público para titular os ocupantes em suas respectivas unidades imobiliárias, no âmbito da Reurb.

Neste viés, nos preceitos do art. 23 da Lei de Regularização Fundiária de 2017, tem-se que a legitimação fundiária é uma forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do Poder Público àquele que detiver em área pública[4] ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado constituído até 22 de dezembro de 2016. O processo é formalizado com a entrega, pelo Poder Público, do “título de legitimação fundiária” ao ocupante da unidade.

A legitimação fundiária, prevista no artigo 23, da Lei Federal n. 13.465/2017, poderá ser utilizada tanto na Reurb-S, quanto na Reurb-E, conforme disposto no § 2º, do referido artigo, senão vejamos:

Art. 23. (...) § 2º Por meio da legitimação fundiária, em qualquer das modalidades da Reurb, o ocupante adquire a unidade imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio legitimado.

O texto legal remete à possibilidade da aplicabilidade do instrumento legitimação fundiária em qualquer das modalidades da Reurb, seja na modalidade de interesse social, seja na modalidade de interesse específico.

Todavia, caso se opte pela aplicabilidade da legitimação fundiária na modalidade interesse social, o § 1º, do art. 23, da Lei Federal n. 13.465/2017, traz alguns requisitos indispensáveis para a utilização do referido instrumento, quais sejam: (a) que o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou proprietário exclusivo de imóvel urbano ou rural (Art. 23, § 1º, inciso I); (b) que o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto (Art. 23, § 1º, inciso II); e (c) que em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial, seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua ocupação (Art. 23, § 1º, inciso III).

Referente a Reurb-E, tais condições não são aplicáveis, na medida que não existe requisitos impeditivos taxativos elencados na legislação federal.

Em contrapartida, a regularização fundiária de interesse específico não está sujeita a isenção de custas e emolumentos e outros atos elencados no art. 13, § 1º, da Lei Federal n. 13.465/2017.

Deste modo, em se tratando de Reurb-S, deverão ser observados os requisitos expressos no art. 23, §1º, da Lei Federal n. 13.465/2017. Todavia, em se tratando de Reurb-E, tais requisitos serão dispensados.

Deste modo, é plenamente possível e indicada a utilização da legitimação fundiária como instrumento jurídico para a regularização fundiária do núcleo urbano sob análise.

3. DISPOSITIVO

Diante do exposto, RESOLVE declarar o presente núcleo urbano como de interesse social, bem instaurar seu processo administrativo de regularização fundiária, na modalidade Reurb-S, nos termos da Lei Federal n. 13.465/2017 e Decreto Federal n. 9.310/2018.

Por fim, ficam notificados os confinantes e terceiros eventualmente interessados, para querendo apresentarem impugnação no prazo de 30 (trinta) dias, nos exatos termos do art. 31, § 1º e seguintes, da Lei 13.465/2017. A ausência de manifestação será interpretada como concordância da Reurb.

OSMAR FRONER DE MELLO

Prefeito Municipal


[1] O art. 10 da Lei nº 13.465/2017 elenca todos os objetivos do dispositivo a serem observados pela União, Estados e Municípios. Neste ponto, necessário evidenciar-se ainda o item 2.1 do Parecer do INTERMAT, que trata acerca das políticas públicas de regularização fundiária e o interesse estatal na regularização das áreas informais.

[2] A devida discriminação dos atos registrais isentos de pagamento, relacionados à Reurb-S, encontram-se no §1°, art. 13 da lei em comento.

[3] Súmula 619 - A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. (SÚMULA 619, CORTE ESPECIAL, julgado em 24/10/2018, DJe 30/10/2018)

[4] A identificação do instrumento adotado no processo é imprescindível, visto que, conforme já decidido pelo Superior Tribunal de Justiça, bens públicos não estão sujeitos a posse por particulares, tampouco estão sujeitos aos efeitos da usucapião. A ocupação de bem público qualifica a mera detenção, não concedendo ao seu ocupante nenhum direito inerente à propriedade. Assim, a aquisição de bem público pelo ocupante somente poderá ser feita através de institutos muito específicos. In casu, o instituto jurídico da legitimação fundiária.

DECISÃO ADMINISTRATIVA DE INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA EX OFFICIO

IDENTIFICAÇÃO PROCESSUAL

Núcleo Urbano: Distrito de Água Fria

Matrícula/Transcrição: 13.784

Cartório: 1º Ofício de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos de Chapada dos Guimarães/MT

Proprietário: Município de Chapada dos Guimarães/MT

Coordenadas do Perímetro a Regularizar:

Vértice

Coordenada X (m)

Coordenada Y (m)

M01

634298,9944

8322259,15

M02

634356,4006

8322186,856

M03

634417,6753

8322201,918

M04

634425,9752

8322118,329

M05

634426,5714

8322113,199

M06

634427,448

8322101,12

M07

634428,4799

8322088,976

M08

634431,4155

8322058,133

M09

634432,1867

8322049,997

M10

634570,6002

8322056,797

M11

634612,5147

8321984,808

M12

634563,8113

8321864,73

M13

634526,7827

8321663,311

M14

634526,9149

8321660,511

M15

634531,8591

8321555,468

M16

634532,2995

8321546,504

M17

634534,3288

8321503,124

M18

634534,8316

8321465,249

M19

634432,92

8321423,2

M20

634453,0746

8321400,885

M21

634446,9072

8321391,343

M22

634473,8237

8321370,259

M23

634482,0103

8321363,846

M24

634498,4806

8321342,547

M25

634514,7274

8321322,651

M26

634519,5563

8321316,738

M27

634525,5489

8321311,475

M28

634546,9143

8321292,713

M29

634567,0529

8321273,857

M30

634527,5987

8321227,037

M31

634542,9087

8321214,711

M32

634562,3994

8321193,621

M33

634580,2776

8321167,216

M34

634594,2711

8321136,012

M35

634621,3231

8321046,087

M36

634646,6703

8320969,834

M37

634699,2775

8320969,453

M38

634713,9011

8320974,425

M39

634808,4241

8321023,004

M40

634822,824

8320776,619

M41

634728,2912

8320720,198

M42

634707,6982

8320664,799

M43

634626,6706

8320701,024

M44

634657,2155

8320774,325

M45

634664,5468

8320807,673

M46

634666,3116

8320857,075

M47

634661,8251

8320888,932

M48

634644,0958

8320954,323

M49

634457,4017

8320898,505

M50

634420,2306

8320972,729

M51

634412,6262

8320974,866

M52

634359,9253

8320929,2

M53

634266,5157

8321011,429

M54

634283,7395

8321028,895

M55

634273,299

8321034,716

M56

634224,2653

8321086,277

M57

634221,7574

8321097,699

M58

634207,6462

8321125,841

M59

634158,8616

8321173,047

M60

634104,7078

8321225,401

M61

634117,8208

8321239,719

M62

634094,6419

8321266,781

M63

634086,3284

8321282,219

M64

634055,7992

8321281,934

M65

634039,2892

8321281,775

M66

634036,2748

8321292,49

M67

633908,9854

8321226,642

M68

633821,5735

8321183,581

M69

633701,6035

8321129,909

M70

633786,9074

8321020,088

M71

633642,4797

8320933,475

M72

633583,6665

8320860,21

M73

633495,1151

8320749,899

M74

633465,1931

8320800,894

M75

633454,4839

8320832,598

M76

633441,9964

8320864,773

M77

633281,3424

8320789,601

M78

633209,1221

8320919,184

M79

633121,8718

8320881,261

M80

633110,1714

8320905,125

M81

633085,504

8320919,688

M82

633079,8121

8320925,93

M83

633068,4309

8320947,593

M84

633095,2788

8320954,81

M85

633242,9298

8321023,02

M86

633303,1226

8321061,384

M87

633363,6462

8321107,356

M88

633669,902

8321337,213

M89

633687,8581

8321345,469

M90

633688,249

8321408,607

M91

633688,4531

8321441,567

M92

633678,1507

8321441,591

M93

633678,8101

8321474,081

M94

633704,8979

8321719,139

M95

633810,5964

8321669,693

M96

633948,7012

8321605,087

M97

634067,6847

8321578,084

M98

634136,7217

8321545,62

M99

634276,4734

8321490,055

M100

634315,3666

8321470,002

M101

634356,2094

8321574,735

M102

634364,4446

8321620,266

M103

634365,2492

8321642,434

M104

634354,6219

8321909,434

M105

634341,953

8321981,788

M106

634323,6449

8322039,79

M107

634302,38

8322087,58

M108

634281,0703

8322125,657

M109

634256,4299

8322161,707

M110

634208,1949

8322219,784

O MUNICÍPIO DE CHAPADA DOS GUIMARÃES/MT, pessoa jurídica de direito público, regularmente inscrito sob o nº 03.507.530/0001-19, neste ato representado por seu Prefeito Municipal, OSMAR FRONER DE MELLO , com fundamento na Lei Federal n. 13.465, de 11 de julho de 2.017 e Decreto Federal n. 9.310, de 15 de março de 2.018, RESOLVE:

Instaurar processo de Regularização Fundiária Urbana do Núcleo Urbano denominado Distrito de Água Fria, pelos fatos e fundamentos a seguir expostos:

1. DA LEGITIMIDADE DO ÓRGÃO INSTAURADOR

Em primeiro lugar, necessário se faz o percurso no tópico acerca dos sujeitos legitimados para a propor a regularização fundiária. Nesse sentido, nos preceitos do art.14, da Lei nº 13.465/2017, poderão requerer e promover a Reurb: 

I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; 

II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana; 

III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores;

IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e 

V - o Ministério Público. 

Além de iniciar o procedimento de Reurb, os legitimados podem também promover todos os demais atos da Reurb, inclusive os atos cartorários (§ 1º, do mesmo artigo).

Deste modo, o Órgão Instaurador é legítimo para promover o presente feito.

2. DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

A Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, é responsável, no âmbito federal, pelas disposições acerca da regularização fundiária rural e urbana. O instrumento legal traz em seu bojo, o intuito de facilitar e desburocratizar a regularização fundiária de núcleos informalmente ocupados, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais das áreas em situação de informalidade notarial, garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas, atendendo, assim, a função social inerente à propriedade[1].

Nesse sentido, em suma, são previstas três espécies de regularização fundiária na seara urbana (Reurb), que atingem em sua totalidade as propriedades urbanas irregulares no Brasil, quais sejam:

1. Reurb de Interesse Social (Reurb-S);

2. Reurb de Interesse Específico (Reurb-E);

3. Reurb Inominada (Reurb–I).

Em apertada síntese, o que irá diferir as modalidades são os seus destinatários e os seus efeitos. Assim, a primeira é destinada para a população de baixa renda, devidamente caracterizada, tendo como um de seus benefícios a isenção completa de custas e emolumentos dos atos registrais [2]. A segunda, por seu turno, tem como alvo os núcleos urbanos informais ocupados pela população não enquadrada na primeira hipótese, isto é, que não se caracterizam como de baixa renda. São os núcleos urbanos informais ocupados por população com melhores condições de vida, mas que ainda não possuem uma moradia juridicamente regularizada.

Impõe ressaltar que dentro dos núcleos urbanos informais objeto de Reurb-E podem haver moradias ocupadas por moradores de baixa renda. De igual modo, o inverso também ocorre: nas áreas de Reurb–S serão detectadas famílias que não são de baixa renda, mas que também serão beneficiados pelo critério. Desse modo, conforme se abordará em tópico conseguinte, o que se delimita é a área com predominância de uma ou outra população e não a renda específica de um determinado núcleo familiar.

Por fim, a terceira e última espécie declinada, destina-se para aplicação nos núcleos urbanos informais consolidados em data anterior à Lei do Parcelamento do Solo Urbano - Lei 6.766/1979, de 19 de dezembro 1979. A modalidade pode ser aplicada isoladamente ou em conjunto com as outras duas espécies.

No momento, para a elaboração do presente estudo, delimitar-se-á a análise, tão somente, aos elementos pertencentes à primeira categoria.

Assim sendo, nos preceitos do I, art. 13, da Lei nº 13.465/2017, tem-se que Reurb-S é a “regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda”.

Ante a redação do diploma legal, verifica-se que a aplicação desta modalidade de regularização pressupõe a observância de uma série de requisitos, os quais temos a analisar:

2.1. – Caracterização do núcleo urbano e de sua informalidade e consolidação

Impõe-se apontar, neste momento, o conceito traçado pela norma acerca do que seja um “núcleo urbano”, bem como o que define a sua informalidade e consolidação, para, assim, inserir o núcleo em análise nas categorias apontadas pela lei.

Assim, o art. 11 da Lei nº 13.465/2017 dispõe que núcleo urbano é todo “assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural”.

Em segundo momento, o inciso II, do mesmo artigo, adota a conceituação da antiga doutrina, notadamente nos ensinamentos de Diógenes Gasparani, distinguindo os núcleos urbanos em legais ou ilegais (informais), e estes em:

a) clandestino: o parcelamento não aprovado, que se constituiu sem a devida licença, alvará e/ou aprovação do Poder Público;

b) irregular: o parcelamento aprovado pelo Poder Público, mas executado de forma parcial ou distintamente do projeto aprovado;

c) não foi possível realizar a titulação de seus ocupantes: o parcelamento que, mesmo aprovado pela Poder Público, bem como atendida a legislação em vigência à época de sua implantação, por qualquer modo, não concretizou a titulação de seus ocupantes.

Por fim, o inciso III, ainda do mesmo artigo em análise, traz uma última definição e dispõe que núcleo urbano informal consolidado é “aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município”.

A verificação de que uma área urbana é consolidada observará, dentre inúmeros aspectos: o tempo de ocupação da área, por meio de documentos públicos, contas de luz, água e energia, contratos firmados, entre outros; a natureza das ocupações, isto é, se as construções existentes são planejadas e fixadas em caráter permanente; a existência de vias públicas de circulação, notadamente pavimentadas, e equipamentos públicos são todos indícios de consolidação do núcleo.

Diante do exposto, o objeto do presente feito é um NÚCLEO URBANO INFORMAL CONSOLIDADO.

2.2 – Do enquadramento da população ocupante do núcleo no perfil de baixa renda

Devidamente identificado e caracterizado o núcleo, imprescindível ainda classificar a população residente em suas dependências, se de baixa renda ou não, com o fito de indicar se a modalidade de Reurb-S é comportada no caso.

Dessa maneira, impõe compreender-se, de antemão, o que é a “população predominantemente de baixa renda”, prevista na lei.

Assim, o primeiro juízo cognitivo se direciona ao que se entende como “baixa renda”. Nesse sentido, o Decreto Federal nº 9.310, de 15 de março de 2018, que institui as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana, dispõe em seu art. 6º, parágrafo único, que:

Art. 6º Para a classificação da Reurb na modalidade Reurb-S, a composição ou a faixa da renda familiar para definição de população de baixa renda poderá ser estabelecida em ato do Poder Público municipal ou distrital, consideradas as peculiaridades locais e regionais de cada ente federativo.

Parágrafo único. A renda familiar prevista no caput não poderá ser superior ao quíntuplo do salário mínimo vigente no País.

E corroborado pela Legislação Municipal, que em seu inciso X, do art. 3º da Lei Complementar 523/2023 onde se lê:

X - baixa renda: o ocupante que esteja devidamente inscrito no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) ou aquele que possua renda familiar mensal igual ou inferior ao valor correspondente a cinco salários mínimo

Extrai-se, portanto, que será considerada família de baixa renda aquela que perceber renda familiar ATÉ 05 (cinco) salários mínimos ou esteja inscrita no CadÚnico.

Feita tais considerações, passa-se ao esclarecimento do termo “predominantemente”. O legislador adotou a cautela necessária na redação do diploma, não utilizando de advérbios como “exclusivamente”. O emprego no texto normativo do advérbio “predominantemente” leva a interpretação de que, mesmo diante da existência de núcleos familiares não caracterizados como de baixa renda na área, o núcleo habitacional não será, necessariamente, descaracterizado como de interesse social e/ou de baixa renda.

Nesse seguimento, diante da imprecisão semântica da norma, como, de fato, caracterizar o núcleo como de baixa renda?

Nesse sentido, o Decreto Federal supracitado, em seu art. 5º, §7º, dispõe que:

§7º A classificação da modalidade da Reurb de unidades imobiliárias residenciais ou não residenciais integrantes de núcleos urbanos informais poderão ser feita, a critério do Município ou do Distrito Federal, ou quando for o caso, dos Estados e da União, de forma integral, por partes ou de forma isolada por unidade imobiliária.

Considerando a realidade exposta no item 2 desta decisão, declara-se de INTERESSE SOCIAL a presente regularização fundiária urbana.

2.3 – Da ocupação e sua devida comprovação

Cumpre esclarecer que o direito brasileiro adota uma concepção objetiva de posse. Para o nosso sistema jurídico, o conceito de posse é um conceito de contato físico, apreensão, seguindo o modelo de Ihering. Em outras palavras, possuidor é aquele que exerce um dos poderes sobre a propriedade, conforme disposto no artigo 1.196 do Código Civil:

Art. 1.196. Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade.

Os poderes inerentes à propriedade estão elencados no artigo 1.228 do Código Civil, sendo eles: usar, gozar, disposição e reivindicação. Deste modo, quem exerce um desses poderes, especialmente o uso ou o gozo, é o possuidor.

Embora o Direito Brasileiro acolha como regra geral a teoria objetiva, ele faz concessões à teoria subjetiva, como, por exemplo, a usucapião, em que o Código Civil exige posse com animus domini, sendo este último, um elemento subjetivo. Em outras palavras, para fins de usucapião, a posse é vista sob à égide subjetiva.

Em síntese, quem tem todos os poderes acrescidos do título (registro para bens imóveis ou tradição para os móveis) é considerado proprietário; quem tem apenas um dos poderes da propriedade, especialmente o uso ou o gozo, é considerado possuidor; quem tem todos os poderes da propriedade, mas não tem o título (leia-se registro para bens imóveis ou tradição para os móveis), é considerado ter domínio.

Diga-se, ainda, que O STJ vem entendendo que, para ter posse, não é preciso ter o contato físico em si, mas poder físico sobre a coisa (REsp. 1.158.992/MG).

No entanto, o próprio sistema jurídico desqualifica a posse em certas situações, retira, de certas pessoas, a qualidade de possuidor, ou seja, algumas pessoas, embora tenham o contato físico, não serão consideradas possuidoras. Essas pessoas deverão ser chamadas de meras detentoras.

Mera detenção é uma desqualificação da posse. É quando o ordenamento jurídico retira de certas pessoas a qualidade de possuidoras, malgrado elas tenham o contato físico. O ordenamento jurídico traz essas desqualificações para privar determinadas pessoas dos efeitos da posse.

Cita-se, como exemplo, os art. 1.198, do CC, que trata da figura do fâmulo da posse, combinado com art. 1.208, do CC, senão vejamos:

Art. 1.198. Considera-se detentor aquele que, achando-se em relação de dependência para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou instruções suas.

Art. 1.208. Não induzem posse os atos de mera permissão ou tolerância assim como não autorizam a sua aquisição os atos violentos, ou clandestinos, senão depois de cessar a violência ou a clandestinidade.

Ademais, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu, por intermédio da Súmula 619 do STJ, que a “ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias” [3].

De se notar, portanto, que o julgador afasta a possibilidade de classificação daquele que ocupa terras públicas como possuidor, admitindo, contudo, sua detenção sob o imóvel.

Vale discorrer brevemente sobre a figura do detentor. É cabível o ajuizamento de ações possessórias por parte de invasor de terra pública contra outros particulares. Inicialmente, salienta-se que não se desconhece a jurisprudência do STJ no sentido de que a ocupação de área pública sem autorização expressa e legítima do titular do domínio constitui mera detenção (REsp 998.409-DF, Terceira Turma, DJe 3/11/2009). Contudo, vislumbra-se que, na verdade, isso revela questão relacionada à posse. Nessa ordem de ideias, ressalta-se o previsto no art. 1.198 do CC, in verbis:

Considera-se detentor aquele que, achando-se em relação de dependência para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou instruções suas.

Como se vê, para que se possa admitir a relação de dependência, a posse deve ser exercida em nome de outrem que ostente o jus possidendi ou o jus possessionis. Ora, aquele que invade terras públicas e nela constrói sua moradia jamais exercerá a posse em nome alheio, de modo que não há entre ele e o ente público uma relação de dependência ou de subordinação e, por isso, não há que se falar em mera detenção.

De fato, o animus domini é evidente, a despeito de ele ser juridicamente infrutífero. Inclusive, o fato de as terras serem públicas e, dessa maneira, não serem passíveis de aquisição por usucapião, não altera esse quadro. Com frequência, o invasor sequer conhece essa característica do imóvel. Portanto, os interditos possessórios são adequados à discussão da melhor posse entre particulares, ainda que ela esteja relacionada a terras públicas.

PROCESSUAL CIVIL. ÁREAS PÚBLICAS DISPUTADAS ENTRE PARTICULARES. POSSIBILIDADE DO SOCORRO ÀS DEMANDAS POSSESSÓRIAS.

1. A ocupação de área pública, sem autorização expressa e legítima do titular do domínio, não pode ser confundida com a mera detenção.

2. Aquele que invade terras e nela constrói sua moradia jamais exercerá a posse em nome alheio. Não há entre ele e o proprietário ou quem assim possa ser qualificado como o que ostenta jus possidendi uma relação de dependência ou subordinação.

3. Ainda que a posse não possa ser oposta ao ente público senhor da propriedade do bem, ela pode ser oposta contra outros particulares, tornando admissíveis as ações possessórias entre invasores.

4. Recurso especial não provido.

(REsp 1.484.304-DF, Rel. Min. Moura Ribeiro, julgado em 10/3/2016, DJe 15/3/2016).

Assim, é necessário se atentar ao fato de que na relação “particular – poder público” se mantem a ideia de que não é possível o ajuizamento de ações reivindicatórias de direito possessório e, a ocupação se configura mera detenção do bem. Mas, quando se tratar da disputa entre particulares sobre o bem tutelado, ainda que seja bem público, o detentor terá efeitos de possuidor e poderá reavê-los perante a justiça, não havendo impedimentos a serem interpostos pela administração pública, pois a perda do direito possessório não configura prejuízo ao Estado, mas sim ao particular de boa-fé que se vê acometido pela má fé de um terceiro.

Todavia, para fins de regularização fundiária, não há que se falar em possuidor ou mero detentor, mas em ocupante, conforme disposto no art. 11, inciso VIII, da Lei Federal n. 13.465/2017, senão vejamos:

Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

VIII - ocupante: aquele que mantém poder de fato sobre lote ou fração ideal de terras públicas ou privadas em núcleos urbanos informais.

Por fim, definido o que se entende por ocupação, passa-se a abordagem quanto ao seu tempo. A Lei nº13.465/2017 não traz nenhuma exigência de tempo mínimo de ocupação do imóvel para a regularização, sendo indistinto se o indivíduo se encontra no imóvel a um mês ou a dez anos.

Dito isso, registra-se que ocupação será devidamente comprovada caso a caso por meio documental e/ou por vistoria in loco, sendo formalizado parecer técnico/social de cada unidade imobiliária apta a regularização.

2.4 – Do instituto jurídico aplicável à presente regularização fundiária: legitimação fundiária

O art. 15 da Lei 13.465/2017 elenca o rol de institutos postos à disposição do Poder Público para titular os ocupantes em suas respectivas unidades imobiliárias, no âmbito da Reurb.

Neste viés, nos preceitos do art. 23 da Lei de Regularização Fundiária de 2017, tem-se que a legitimação fundiária é uma forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do Poder Público àquele que detiver em área pública[4] ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado constituído até 22 de dezembro de 2016. O processo é formalizado com a entrega, pelo Poder Público, do “título de legitimação fundiária” ao ocupante da unidade.

A legitimação fundiária, prevista no artigo 23, da Lei Federal n. 13.465/2017, poderá ser utilizada tanto na Reurb-S, quanto na Reurb-E, conforme disposto no § 2º, do referido artigo, senão vejamos:

Art. 23. (...) § 2º Por meio da legitimação fundiária, em qualquer das modalidades da Reurb, o ocupante adquire a unidade imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio legitimado.

O texto legal remete à possibilidade da aplicabilidade do instrumento legitimação fundiária em qualquer das modalidades da Reurb, seja na modalidade de interesse social, seja na modalidade de interesse específico.

Todavia, caso se opte pela aplicabilidade da legitimação fundiária na modalidade interesse social, o § 1º, do art. 23, da Lei Federal n. 13.465/2017, traz alguns requisitos indispensáveis para a utilização do referido instrumento, quais sejam: (a) que o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou proprietário exclusivo de imóvel urbano ou rural (Art. 23, § 1º, inciso I); (b) que o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto (Art. 23, § 1º, inciso II); e (c) que em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial, seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua ocupação (Art. 23, § 1º, inciso III).

Referente a Reurb-E, tais condições não são aplicáveis, na medida que não existe requisitos impeditivos taxativos elencados na legislação federal.

Em contrapartida, a regularização fundiária de interesse específico não está sujeita a isenção de custas e emolumentos e outros atos elencados no art. 13, § 1º, da Lei Federal n. 13.465/2017.

Deste modo, em se tratando de Reurb-S, deverão ser observados os requisitos expressos no art. 23, §1º, da Lei Federal n. 13.465/2017. Todavia, em se tratando de Reurb-E, tais requisitos serão dispensados.

Deste modo, é plenamente possível e indicada a utilização da legitimação fundiária como instrumento jurídico para a regularização fundiária do núcleo urbano sob análise.

3. DISPOSITIVO

Diante do exposto, RESOLVE declarar o presente núcleo urbano como de interesse social, bem instaurar seu processo administrativo de regularização fundiária, na modalidade Reurb-S, nos termos da Lei Federal n. 13.465/2017 e Decreto Federal n. 9.310/2018.

Por fim, ficam notificados os confinantes e terceiros eventualmente interessados, para querendo apresentarem impugnação no prazo de 30 (trinta) dias, nos exatos termos do art. 31, § 1º e seguintes, da Lei 13.465/2017. A ausência de manifestação será interpretada como concordância da Reurb.

OSMAR FRONER DE MELLO

Prefeito Municipal



[1] O art. 10 da Lei nº 13.465/2017 elenca todos os objetivos do dispositivo a serem observados pela União, Estados e Municípios. Neste ponto, necessário evidenciar-se ainda o item 2.1 do Parecer do INTERMAT, que trata acerca das políticas públicas de regularização fundiária e o interesse estatal na regularização das áreas informais.

[2] A devida discriminação dos atos registrais isentos de pagamento, relacionados à Reurb-S, encontram-se no §1°, art. 13 da lei em comento.

[3] Súmula 619 - A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. (SÚMULA 619, CORTE ESPECIAL, julgado em 24/10/2018, DJe 30/10/2018)

[4] A identificação do instrumento adotado no processo é imprescindível, visto que, conforme já decidido pelo Superior Tribunal de Justiça, bens públicos não estão sujeitos a posse por particulares, tampouco estão sujeitos aos efeitos da usucapião. A ocupação de bem público qualifica a mera detenção, não concedendo ao seu ocupante nenhum direito inerente à propriedade. Assim, a aquisição de bem público pelo ocupante somente poderá ser feita através de institutos muito específicos. In casu, o instituto jurídico da legitimação fundiária.

DECISÃO ADMINISTRATIVA DE INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA EX OFFICIO

IDENTIFICAÇÃO PROCESSUAL

Núcleo Urbano: Distrito de João Carro

Matrícula/Transcrição: Sem informação Cartório: Sem informação

Proprietário: Sem informação

Coordenadas do Perímetro a Regularizar:

Vértice

Coordenada X (m)

Coordenada Y (m)

M01

644384,8869

8332722,053

M02

644387,5464

8332680,28

M03

644384,2536

8332598,455

M04

644367,4074

8332498,586

M05

644345,9066

8332393,879

M06

644338,2043

8332341,001

M07

644333,3495

8332287,787

M08

644302,545

8331926,201

M09

644301,3584

8331888,264

M10

644309,7046

8331867,3

M11

644410,6476

8331743,563

M12

644436,5026

8331730,779

M13

644494,5695

8331694,819

M14

644499,2525

8331563,202

M15

644518,318

8331495,121

M16

644521,9803

8331482,961

M17

644593,0807

8331251,392

M18

644589,5434

8331233,276

M19

644827,8303

8331148,242

M20

644891,8989

8331127,691

M21

644925,7945

8331112,741

M22

644966,5211

8331084,863

M23

645018,4473

8331023,089

M24

645090,7947

8330929,299

M25

645112,7399

8330913,741

M26

645074,1362

8330851,908

M27

645028,3879

8330879,645

M28

645067,504

8330942,299

M29

645004,6654

8330965,953

M30

644932,8614

8330886,373

M31

644916,2589

8330875,739

M32

644901,4637

8330868,643

M33

644887,8112

8330859,541

M34

644876,5446

8330849,421

M35

644840,2239

8330900,493

M36

644511,3482

8331007,563

M37

644465,8871

8330870,887

M38

643784,9089

8331035,29

M39

643795,2949

8331047,819

M40

643549,9098

8331128,302

M41

643650,2594

8331255,359

M42

643603,8428

8331336,703

M43

643616,4194

8331352,253

M44

643867,3902

8331662,035

M45

643811,4494

8331705,78

M46

643842,7621

8331742,861

M47

643917,9186

8331893,77

M48

643860,4956

8331930,19

M49

643907,2765

8331985,97

M50

643951,3157

8331957,808

M51

643968,0957

8332126,795

M52

643925,3061

8332131,044

M53

643944,3827

8332323,755

M54

643946,3529

8332343,658

M55

643974,3171

8332626,152

O MUNICÍPIO DE CHAPADA DOS GUIMARÃES/MT, pessoa jurídica de direito público, regularmente inscrito sob o nº 03.507.530/0001-19, neste ato representado por seu Prefeito Municipal, OSMAR FRONER DE MELLO , com fundamento na Lei Federal n. 13.465, de 11 de julho de 2.017 e Decreto Federal n. 9.310, de 15 de março de 2.018, RESOLVE:

Instaurar processo de Regularização Fundiária Urbana do Núcleo Urbano denominado Distrito de João Carro, pelos fatos e fundamentos a seguir expostos:

1. DA LEGITIMIDADE DO ÓRGÃO INSTAURADOR

Em primeiro lugar, necessário se faz o percurso no tópico acerca dos sujeitos legitimados para a propor a regularização fundiária. Nesse sentido, nos preceitos do art.14, da Lei nº 13.465/2017, poderão requerer e promover a Reurb: 

I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; 

II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana; 

III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores;

IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e 

V - o Ministério Público. 

Além de iniciar o procedimento de Reurb, os legitimados podem também promover todos os demais atos da Reurb, inclusive os atos cartorários (§ 1º, do mesmo artigo).

Deste modo, o Órgão Instaurador é legítimo para promover o presente feito.

2. DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

A Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, é responsável, no âmbito federal, pelas disposições acerca da regularização fundiária rural e urbana. O instrumento legal traz em seu bojo, o intuito de facilitar e desburocratizar a regularização fundiária de núcleos informalmente ocupados, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais das áreas em situação de informalidade notarial, garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas, atendendo, assim, a função social inerente à propriedade[1].

Nesse sentido, em suma, são previstas três espécies de regularização fundiária na seara urbana (Reurb), que atingem em sua totalidade as propriedades urbanas irregulares no Brasil, quais sejam:

1. Reurb de Interesse Social (Reurb-S);

2. Reurb de Interesse Específico (Reurb-E);

3. Reurb Inominada (Reurb–I).

Em apertada síntese, o que irá diferir as modalidades são os seus destinatários e os seus efeitos. Assim, a primeira é destinada para a população de baixa renda, devidamente caracterizada, tendo como um de seus benefícios a isenção completa de custas e emolumentos dos atos registrais [2]. A segunda, por seu turno, tem como alvo os núcleos urbanos informais ocupados pela população não enquadrada na primeira hipótese, isto é, que não se caracterizam como de baixa renda. São os núcleos urbanos informais ocupados por população com melhores condições de vida, mas que ainda não possuem uma moradia juridicamente regularizada.

Impõe ressaltar que dentro dos núcleos urbanos informais objeto de Reurb-E podem haver moradias ocupadas por moradores de baixa renda. De igual modo, o inverso também ocorre: nas áreas de Reurb–S serão detectadas famílias que não são de baixa renda, mas que também serão beneficiados pelo critério. Desse modo, conforme se abordará em tópico conseguinte, o que se delimita é a área com predominância de uma ou outra população e não a renda específica de um determinado núcleo familiar.

Por fim, a terceira e última espécie declinada, destina-se para aplicação nos núcleos urbanos informais consolidados em data anterior à Lei do Parcelamento do Solo Urbano - Lei 6.766/1979, de 19 de dezembro 1979. A modalidade pode ser aplicada isoladamente ou em conjunto com as outras duas espécies.

No momento, para a elaboração do presente estudo, delimitar-se-á a análise, tão somente, aos elementos pertencentes à primeira categoria.

Assim sendo, nos preceitos do I, art. 13, da Lei nº 13.465/2017, tem-se que Reurb-S é a “regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda”.

Ante a redação do diploma legal, verifica-se que a aplicação desta modalidade de regularização pressupõe a observância de uma série de requisitos, os quais temos a analisar:

2.1. – Caracterização do núcleo urbano e de sua informalidade e consolidação

Impõe-se apontar, neste momento, o conceito traçado pela norma acerca do que seja um “núcleo urbano”, bem como o que define a sua informalidade e consolidação, para, assim, inserir o núcleo em análise nas categorias apontadas pela lei.

Assim, o art. 11 da Lei nº 13.465/2017 dispõe que núcleo urbano é todo “assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural”.

Em segundo momento, o inciso II, do mesmo artigo, adota a conceituação da antiga doutrina, notadamente nos ensinamentos de Diógenes Gasparani, distinguindo os núcleos urbanos em legais ou ilegais (informais), e estes em:

a) clandestino: o parcelamento não aprovado, que se constituiu sem a devida licença, alvará e/ou aprovação do Poder Público;

b) irregular: o parcelamento aprovado pelo Poder Público, mas executado de forma parcial ou distintamente do projeto aprovado;

c) não foi possível realizar a titulação de seus ocupantes: o parcelamento que, mesmo aprovado pela Poder Público, bem como atendida a legislação em vigência à época de sua implantação, por qualquer modo, não concretizou a titulação de seus ocupantes.

Por fim, o inciso III, ainda do mesmo artigo em análise, traz uma última definição e dispõe que núcleo urbano informal consolidado é “aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município”.

A verificação de que uma área urbana é consolidada observará, dentre inúmeros aspectos: o tempo de ocupação da área, por meio de documentos públicos, contas de luz, água e energia, contratos firmados, entre outros; a natureza das ocupações, isto é, se as construções existentes são planejadas e fixadas em caráter permanente; a existência de vias públicas de circulação, notadamente pavimentadas, e equipamentos públicos são todos indícios de consolidação do núcleo.

Diante do exposto, o objeto do presente feito é um NÚCLEO URBANO INFORMAL CONSOLIDADO.

2.2 – Do enquadramento da população ocupante do núcleo no perfil de baixa renda

Devidamente identificado e caracterizado o núcleo, imprescindível ainda classificar a população residente em suas dependências, se de baixa renda ou não, com o fito de indicar se a modalidade de Reurb-S é comportada no caso.

Dessa maneira, impõe compreender-se, de antemão, o que é a “população predominantemente de baixa renda”, prevista na lei.

Assim, o primeiro juízo cognitivo se direciona ao que se entende como “baixa renda”. Nesse sentido, o Decreto Federal nº 9.310, de 15 de março de 2018, que institui as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana, dispõe em seu art. 6º, parágrafo único, que:

Art. 6º Para a classificação da Reurb na modalidade Reurb-S, a composição ou a faixa da renda familiar para definição de população de baixa renda poderá ser estabelecida em ato do Poder Público municipal ou distrital, consideradas as peculiaridades locais e regionais de cada ente federativo.

Parágrafo único. A renda familiar prevista no caput não poderá ser superior ao quíntuplo do salário mínimo vigente no País.

E corroborado pela Legislação Municipal, que em seu inciso X, do art. 3º da Lei Complementar 523/2023 onde se lê:

X - baixa renda: o ocupante que esteja devidamente inscrito no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) ou aquele que possua renda familiar mensal igual ou inferior ao valor correspondente a cinco salários mínimo

Extrai-se, portanto, que será considerada família de baixa renda aquela que perceber renda familiar ATÉ 05 (cinco) salários mínimos ou esteja inscrita no CadÚnico.

Feita tais considerações, passa-se ao esclarecimento do termo “predominantemente”. O legislador adotou a cautela necessária na redação do diploma, não utilizando de advérbios como “exclusivamente”. O emprego no texto normativo do advérbio “predominantemente” leva a interpretação de que, mesmo diante da existência de núcleos familiares não caracterizados como de baixa renda na área, o núcleo habitacional não será, necessariamente, descaracterizado como de interesse social e/ou de baixa renda.

Nesse seguimento, diante da imprecisão semântica da norma, como, de fato, caracterizar o núcleo como de baixa renda?

Nesse sentido, o Decreto Federal supracitado, em seu art. 5º, §7º, dispõe que:

§7º A classificação da modalidade da Reurb de unidades imobiliárias residenciais ou não residenciais integrantes de núcleos urbanos informais poderão ser feita, a critério do Município ou do Distrito Federal, ou quando for o caso, dos Estados e da União, de forma integral, por partes ou de forma isolada por unidade imobiliária.

Considerando a realidade exposta no item 2 desta decisão, declara-se de INTERESSE SOCIAL a presente regularização fundiária urbana.

2.3 – Da ocupação e sua devida comprovação

Cumpre esclarecer que o direito brasileiro adota uma concepção objetiva de posse. Para o nosso sistema jurídico, o conceito de posse é um conceito de contato físico, apreensão, seguindo o modelo de Ihering. Em outras palavras, possuidor é aquele que exerce um dos poderes sobre a propriedade, conforme disposto no artigo 1.196 do Código Civil:

Art. 1.196. Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade.

Os poderes inerentes à propriedade estão elencados no artigo 1.228 do Código Civil, sendo eles: usar, gozar, disposição e reivindicação. Deste modo, quem exerce um desses poderes, especialmente o uso ou o gozo, é o possuidor.

Embora o Direito Brasileiro acolha como regra geral a teoria objetiva, ele faz concessões à teoria subjetiva, como, por exemplo, a usucapião, em que o Código Civil exige posse com animus domini, sendo este último, um elemento subjetivo. Em outras palavras, para fins de usucapião, a posse é vista sob à égide subjetiva.

Em síntese, quem tem todos os poderes acrescidos do título (registro para bens imóveis ou tradição para os móveis) é considerado proprietário; quem tem apenas um dos poderes da propriedade, especialmente o uso ou o gozo, é considerado possuidor; quem tem todos os poderes da propriedade, mas não tem o título (leia-se registro para bens imóveis ou tradição para os móveis), é considerado ter domínio.

Diga-se, ainda, que O STJ vem entendendo que, para ter posse, não é preciso ter o contato físico em si, mas poder físico sobre a coisa (REsp. 1.158.992/MG).

No entanto, o próprio sistema jurídico desqualifica a posse em certas situações, retira, de certas pessoas, a qualidade de possuidor, ou seja, algumas pessoas, embora tenham o contato físico, não serão consideradas possuidoras. Essas pessoas deverão ser chamadas de meras detentoras.

Mera detenção é uma desqualificação da posse. É quando o ordenamento jurídico retira de certas pessoas a qualidade de possuidoras, malgrado elas tenham o contato físico. O ordenamento jurídico traz essas desqualificações para privar determinadas pessoas dos efeitos da posse.

Cita-se, como exemplo, os art. 1.198, do CC, que trata da figura do fâmulo da posse, combinado com art. 1.208, do CC, senão vejamos:

Art. 1.198. Considera-se detentor aquele que, achando-se em relação de dependência para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou instruções suas.

Art. 1.208. Não induzem posse os atos de mera permissão ou tolerância assim como não autorizam a sua aquisição os atos violentos, ou clandestinos, senão depois de cessar a violência ou a clandestinidade.

Ademais, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu, por intermédio da Súmula 619 do STJ, que a “ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias” [3].

De se notar, portanto, que o julgador afasta a possibilidade de classificação daquele que ocupa terras públicas como possuidor, admitindo, contudo, sua detenção sob o imóvel.

Vale discorrer brevemente sobre a figura do detentor. É cabível o ajuizamento de ações possessórias por parte de invasor de terra pública contra outros particulares. Inicialmente, salienta-se que não se desconhece a jurisprudência do STJ no sentido de que a ocupação de área pública sem autorização expressa e legítima do titular do domínio constitui mera detenção (REsp 998.409-DF, Terceira Turma, DJe 3/11/2009). Contudo, vislumbra-se que, na verdade, isso revela questão relacionada à posse. Nessa ordem de ideias, ressalta-se o previsto no art. 1.198 do CC, in verbis:

Considera-se detentor aquele que, achando-se em relação de dependência para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de ordens ou instruções suas.

Como se vê, para que se possa admitir a relação de dependência, a posse deve ser exercida em nome de outrem que ostente o jus possidendi ou o jus possessionis. Ora, aquele que invade terras públicas e nela constrói sua moradia jamais exercerá a posse em nome alheio, de modo que não há entre ele e o ente público uma relação de dependência ou de subordinação e, por isso, não há que se falar em mera detenção.

De fato, o animus domini é evidente, a despeito de ele ser juridicamente infrutífero. Inclusive, o fato de as terras serem públicas e, dessa maneira, não serem passíveis de aquisição por usucapião, não altera esse quadro. Com frequência, o invasor sequer conhece essa característica do imóvel. Portanto, os interditos possessórios são adequados à discussão da melhor posse entre particulares, ainda que ela esteja relacionada a terras públicas.

PROCESSUAL CIVIL. ÁREAS PÚBLICAS DISPUTADAS ENTRE PARTICULARES. POSSIBILIDADE DO SOCORRO ÀS DEMANDAS POSSESSÓRIAS.

1. A ocupação de área pública, sem autorização expressa e legítima do titular do domínio, não pode ser confundida com a mera detenção.

2. Aquele que invade terras e nela constrói sua moradia jamais exercerá a posse em nome alheio. Não há entre ele e o proprietário ou quem assim possa ser qualificado como o que ostenta jus possidendi uma relação de dependência ou subordinação.

3. Ainda que a posse não possa ser oposta ao ente público senhor da propriedade do bem, ela pode ser oposta contra outros particulares, tornando admissíveis as ações possessórias entre invasores.

4. Recurso especial não provido.

(REsp 1.484.304-DF, Rel. Min. Moura Ribeiro, julgado em 10/3/2016, DJe 15/3/2016).

Assim, é necessário se atentar ao fato de que na relação “particular – poder público” se mantem a ideia de que não é possível o ajuizamento de ações reivindicatórias de direito possessório e, a ocupação se configura mera detenção do bem. Mas, quando se tratar da disputa entre particulares sobre o bem tutelado, ainda que seja bem público, o detentor terá efeitos de possuidor e poderá reavê-los perante a justiça, não havendo impedimentos a serem interpostos pela administração pública, pois a perda do direito possessório não configura prejuízo ao Estado, mas sim ao particular de boa-fé que se vê acometido pela má fé de um terceiro.

Todavia, para fins de regularização fundiária, não há que se falar em possuidor ou mero detentor, mas em ocupante, conforme disposto no art. 11, inciso VIII, da Lei Federal n. 13.465/2017, senão vejamos:

Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

VIII - ocupante: aquele que mantém poder de fato sobre lote ou fração ideal de terras públicas ou privadas em núcleos urbanos informais.

Por fim, definido o que se entende por ocupação, passa-se a abordagem quanto ao seu tempo. A Lei nº13.465/2017 não traz nenhuma exigência de tempo mínimo de ocupação do imóvel para a regularização, sendo indistinto se o indivíduo se encontra no imóvel a um mês ou a dez anos.

Dito isso, registra-se que ocupação será devidamente comprovada caso a caso por meio documental e/ou por vistoria in loco, sendo formalizado parecer técnico/social de cada unidade imobiliária apta a regularização.

2.4 – Do instituto jurídico aplicável à presente regularização fundiária: legitimação fundiária

O art. 15 da Lei 13.465/2017 elenca o rol de institutos postos à disposição do Poder Público para titular os ocupantes em suas respectivas unidades imobiliárias, no âmbito da Reurb.

Neste viés, nos preceitos do art. 23 da Lei de Regularização Fundiária de 2017, tem-se que a legitimação fundiária é uma forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do Poder Público àquele que detiver em área pública[4] ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado constituído até 22 de dezembro de 2016. O processo é formalizado com a entrega, pelo Poder Público, do “título de legitimação fundiária” ao ocupante da unidade.

A legitimação fundiária, prevista no artigo 23, da Lei Federal n. 13.465/2017, poderá ser utilizada tanto na Reurb-S, quanto na Reurb-E, conforme disposto no § 2º, do referido artigo, senão vejamos:

Art. 23. (...) § 2º Por meio da legitimação fundiária, em qualquer das modalidades da Reurb, o ocupante adquire a unidade imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio legitimado.

O texto legal remete à possibilidade da aplicabilidade do instrumento legitimação fundiária em qualquer das modalidades da Reurb, seja na modalidade de interesse social, seja na modalidade de interesse específico.

Todavia, caso se opte pela aplicabilidade da legitimação fundiária na modalidade interesse social, o § 1º, do art. 23, da Lei Federal n. 13.465/2017, traz alguns requisitos indispensáveis para a utilização do referido instrumento, quais sejam: (a) que o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou proprietário exclusivo de imóvel urbano ou rural (Art. 23, § 1º, inciso I); (b) que o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto (Art. 23, § 1º, inciso II); e (c) que em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial, seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua ocupação (Art. 23, § 1º, inciso III).

Referente a Reurb-E, tais condições não são aplicáveis, na medida que não existe requisitos impeditivos taxativos elencados na legislação federal.

Em contrapartida, a regularização fundiária de interesse específico não está sujeita a isenção de custas e emolumentos e outros atos elencados no art. 13, § 1º, da Lei Federal n. 13.465/2017.

Deste modo, em se tratando de Reurb-S, deverão ser observados os requisitos expressos no art. 23, §1º, da Lei Federal n. 13.465/2017. Todavia, em se tratando de Reurb-E, tais requisitos serão dispensados.

Deste modo, é plenamente possível e indicada a utilização da legitimação fundiária como instrumento jurídico para a regularização fundiária do núcleo urbano sob análise.

3. DISPOSITIVO

Diante do exposto, RESOLVE declarar o presente núcleo urbano como de interesse social, bem instaurar seu processo administrativo de regularização fundiária, na modalidade Reurb-S, nos termos da Lei Federal n. 13.465/2017 e Decreto Federal n. 9.310/2018.

Por fim, ficam notificados os confinantes e terceiros eventualmente interessados, para querendo apresentarem impugnação no prazo de 30 (trinta) dias, nos exatos termos do art. 31, § 1º e seguintes, da Lei 13.465/2017. A ausência de manifestação será interpretada como concordância da Reurb.

OSMAR FRONER DE MELLO

Prefeito Municipal



[1] O art. 10 da Lei nº 13.465/2017 elenca todos os objetivos do dispositivo a serem observados pela União, Estados e Municípios. Neste ponto, necessário evidenciar-se ainda o item 2.1 do Parecer do INTERMAT, que trata acerca das políticas públicas de regularização fundiária e o interesse estatal na regularização das áreas informais.

[2] A devida discriminação dos atos registrais isentos de pagamento, relacionados à Reurb-S, encontram-se no §1°, art. 13 da lei em comento.

[3] Súmula 619 - A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. (SÚMULA 619, CORTE ESPECIAL, julgado em 24/10/2018, DJe 30/10/2018)

[4] A identificação do instrumento adotado no processo é imprescindível, visto que, conforme já decidido pelo Superior Tribunal de Justiça, bens públicos não estão sujeitos a posse por particulares, tampouco estão sujeitos aos efeitos da usucapião. A ocupação de bem público qualifica a mera detenção, não concedendo ao seu ocupante nenhum direito inerente à propriedade. Assim, a aquisição de bem público pelo ocupante somente poderá ser feita através de institutos muito específicos. In casu, o instituto jurídico da legitimação fundiária.