Referência – GESPRO Nº: 81187/2026

Assunto: Parecer técnico-jurídico-legislativo do Autógrafo da Lei Municipal nº 5.565/2026

Ementa: “Dispõe sobre a inclusão do ensino da empatia como atividade extracurricular do ensino básico no âmbito do Município de Várzea Grande e dá outras providências.”

Interessada: Excelentíssima Prefeita Municipal e Senhor Secretário de Governo

Data: Várzea Grande/MT, 3 de setembro de 2026.

I – RELATÓRIO

Cuida-se da análise técnico-jurídico-legislativa do Autógrafo da Lei Municipal nº 5.565/2026, de autoria do Ver. Alecsand Moreira da Silva, que “Dispõe sobre a inclusão do ensino da empatia como atividade extracurricular do ensino básico no âmbito do Município de Várzea Grande e dá outras providências”, submetido à apreciação da Chefe do Poder Executivo para fins de sanção ou veto, nos termos do art. 66 da Constituição Federal e dos arts. 44 a 54 da Lei Orgânica do Município de Várzea Grande, especialmente o art. 51.

O Autógrafo institui, no âmbito das instituições de ensino básico das redes pública e privada localizadas no Município de Várzea Grande, a inclusão do ensino da empatia como atividade extracurricular.

O art. 2º define o ensino da empatia como conjunto de práticas pedagógicas destinadas ao desenvolvimento de habilidades socioemocionais; o art. 3º estabelece os objetivos da educação para a empatia; o art. 4º relaciona as atividades mediante as quais a política poderá ser desenvolvida; o art. 5º determina o respeito à autonomia pedagógica das instituições de ensino; o art. 6º autoriza o Poder Executivo a promover capacitação de profissionais, parcerias institucionais e campanhas de conscientização; o art. 7º estabelece que as despesas correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário; e o art. 8º determina a vigência imediata da norma.

Embora a proposição não empregue formalmente a denominação “programa municipal”, seu conteúdo material institui uma política pública educacional de caráter permanente, mediante a criação obrigatória de atividade extracurricular, a fixação de objetivos, a indicação de ações de implementação e a previsão de despesas públicas para sua execução.

Consta manifestação técnica contrária da Secretaria Municipal de Educação, Cultura, Esporte e Lazer – SMECEL, órgão responsável pelo planejamento e pela execução da política educacional municipal.

A SMECEL informa que a Base Nacional Comum Curricular – BNCC já contempla a empatia, o diálogo, a cooperação, o respeito às diferenças e a resolução pacífica de conflitos como competências socioemocionais integrantes da formação básica; que essas competências já são desenvolvidas transversalmente no currículo municipal; e que o Documento de Referência Curricular de Várzea Grande – DRC-VG-2024, o Programa Escola das Adolescências e os Círculos de Construção de Paz já abrangem os objetivos pretendidos pelo Autógrafo.

A Secretaria aponta, ainda, a sobreposição normativa e pedagógica, a criação de trabalho administrativo desnecessário para as unidades escolares, a ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e a contradição entre a obrigatoriedade estabelecida pelo art. 1º e a autonomia pedagógica reconhecida pelo art. 5º.

É o relatório.

II – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

II.a. Competência constitucional e organização dos sistemas de ensino

A educação constitui direito social e dever do Estado, conforme os arts. 6º, 205 e seguintes da Constituição Federal, devendo ser promovida com observância da liberdade de aprender e ensinar, do pluralismo de ideias e concepções pedagógicas, da gestão democrática e da garantia de padrão de qualidade.

A competência legislativa em matéria educacional encontra-se constitucionalmente repartida. O art. 22, inciso XXIV, da Constituição Federal confere à União competência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. O art. 24, inciso IX, estabelece competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação.

Aos Municípios compete legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber, na forma do art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal. Essa competência suplementar deve ser exercida dentro do âmbito do interesse local e dos limites do Sistema Municipal de Ensino, sem invasão das competências legislativas e administrativas atribuídas à União e aos Estados.

O art. 211 da Constituição Federal determina que União, Estados, Distrito Federal e Municípios organizem seus sistemas de ensino em regime de colaboração, estabelecendo atuação prioritária dos Municípios na educação infantil e no ensino fundamental.

A Lei Federal nº 9.394/1996 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – organiza os sistemas de ensino e delimita as instituições que os integram.

O art. 17, inciso III, da LDB estabelece que as instituições privadas de ensino fundamental e médio integram os sistemas estaduais de ensino. O art. 18, inciso II, determina que as instituições privadas de educação infantil integram os sistemas municipais.

A expressão “educação básica”, utilizada pelo art. 1º do Autógrafo, compreende a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, conforme o art. 21, inciso I, da LDB.

O art. 1º do Autógrafo, entretanto, não limita sua incidência às unidades da rede pública municipal nem às instituições privadas que integram o Sistema Municipal de Ensino. O dispositivo alcança indistintamente as instituições de ensino básico das redes pública e privada localizadas no território de Várzea Grande, independentemente da etapa educacional ofertada e do sistema de ensino ao qual estejam juridicamente vinculadas.

A simples localização territorial da instituição privada no Município não a submete automaticamente ao poder normativo do Sistema Municipal de Ensino. O Município possui competência para disciplinar sua própria rede e, observadas as normas nacionais, as instituições privadas de educação infantil integrantes do sistema municipal. Não possui, contudo, competência normativa irrestrita para impor atividade pedagógica às instituições privadas de ensino fundamental e médio integrantes do Sistema Estadual.

Ao abranger genericamente toda a rede privada de educação básica, o art. 1º extrapola os limites da competência suplementar municipal, interferindo na organização pedagógica de instituições submetidas à supervisão normativa do Sistema Estadual de Ensino.

Há, portanto, incompatibilidade parcial do alcance material do Autógrafo com os arts. 22, inciso XXIV, 24, inciso IX, 30, incisos I e II, e 211 da Constituição Federal, em conjunto com os arts. 8º, 10, 11, 17, 18 e 21 da Lei Federal nº 9.394/1996.

II.b. Iniciativa legislativa

O Autógrafo é originário de proposição parlamentar e institui política pública educacional a ser desenvolvida nas instituições de ensino do Município.

A iniciativa parlamentar, por si só, não torna a proposição inconstitucional. Conforme a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 917 da repercussão geral, não há usurpação da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo quando a lei, embora gere despesa para a Administração, não trata diretamente da estrutura administrativa, das atribuições legais dos órgãos ou do regime jurídico dos servidores públicos.

O Autógrafo não cria órgão, cargo, emprego ou função pública, não altera o regime jurídico dos profissionais da educação e não promove reorganização formal da estrutura administrativa municipal.

O art. 6º dispõe que o Poder Executivo “poderá promover” capacitações, parcerias e campanhas de conscientização, possuindo, nesse ponto específico, conteúdo autorizativo.

Não obstante, o art. 1º apresenta caráter vinculante ao instituir a inclusão do ensino da empatia como atividade extracurricular. Essa imposição gera consequências administrativas e financeiras para a rede pública municipal, mas não é suficiente, isoladamente, para caracterizar vício formal de iniciativa diante da orientação consolidada no Tema 917.

Assim, o vício de iniciativa parlamentar não deve constituir fundamento autônomo ou principal do veto. O fundamento jurídico central reside na extrapolação da competência municipal em relação às instituições privadas vinculadas ao Sistema Estadual, enquanto os demais fundamentos dizem respeito à contrariedade ao interesse público, à inadequação técnico-pedagógica, à criação de ação governamental permanente sem o atendimento das exigências fiscais e às deficiências de técnica normativa.

II.c. Diretrizes nacionais e Base Nacional Comum Curricular

O art. 210 da Constituição Federal determina a fixação de conteúdos mínimos para o ensino fundamental, assegurada formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos nacionais e regionais.

O art. 26 da LDB estabelece que os currículos da educação infantil, do ensino fundamental e do ensino médio devem possuir base nacional comum, complementada, em cada sistema de ensino e estabelecimento escolar, por uma parte diversificada exigida pelas características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e dos educandos.

A Base Nacional Comum Curricular constitui documento normativo nacional obrigatório e estabelece aprendizagens essenciais a serem desenvolvidas pelos estudantes.

A Competência Geral nº 9 da BNCC prevê expressamente o exercício da empatia, do diálogo, da resolução de conflitos e da cooperação, com respeito ao outro, acolhimento e valorização da diversidade. As Competências Gerais nº 8 e nº 10 também contemplam o autoconhecimento, o cuidado com a saúde física e emocional, a autonomia, a responsabilidade, a flexibilidade, a resiliência e a cidadania.

Os objetivos previstos nos arts. 2º e 3º do Autógrafo, portanto, já se encontram substancialmente incorporados às diretrizes curriculares nacionais.

Essa circunstância não impede, por si só, que o Município desenvolva políticas suplementares voltadas ao fortalecimento das competências socioemocionais. A inadequação não decorre da finalidade de promover a empatia, mas da opção de transformá-la, por lei municipal, em atividade extracurricular específica e autônoma, paralela à abordagem transversal já estabelecida no currículo.

Conforme o Parecer da SMECEL, essas competências já integram o Documento de Referência Curricular de Várzea Grande – DRC-VG-2024 e são desenvolvidas mediante políticas e programas educacionais existentes, notadamente o Programa Escola das Adolescências e os Círculos de Construção de Paz.

A proposição não demonstra a existência de lacuna concreta que justifique a criação de nova atividade extracurricular. Ao contrário, cria disciplina legislativa paralela sobre tema já integrado transversalmente ao planejamento pedagógico.

A redundância normativa não configura, isoladamente, inconstitucionalidade. Constitui, entretanto, fundamento objetivo de contrariedade ao interesse público quando a política pretendida já é executada de forma sistêmica e o órgão técnico competente demonstra que a nova atividade poderá gerar sobreposição, fragmentação curricular e aumento desnecessário de trabalho administrativo.

II.d. Autonomia pedagógica e coerência normativa

Os arts. 206, incisos II e III, e 209 da Constituição Federal asseguram a liberdade de aprender e ensinar, o pluralismo de ideias e concepções pedagógicas e o exercício do ensino privado, condicionado ao cumprimento das normas gerais da educação nacional e à autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público competente.

O art. 12 da LDB atribui aos estabelecimentos de ensino a incumbência de elaborar e executar sua proposta pedagógica, respeitadas as normas comuns e as do respectivo sistema de ensino.

O art. 1º do Autógrafo institui obrigatoriamente a inclusão do ensino da empatia como atividade extracurricular. O art. 5º, por sua vez, estabelece que a implementação deverá respeitar a autonomia pedagógica das instituições de ensino, podendo ser adaptada conforme a faixa etária dos alunos e a realidade escolar.

A autonomia reconhecida pelo art. 5º não elimina a obrigatoriedade criada pelo art. 1º. O texto permite apenas adaptações na implementação, sem esclarecer seus limites.

Existe, assim, tensão normativa entre a imposição de atividade extracurricular e a autonomia pedagógica das instituições. A proposição não define se a atividade deverá integrar obrigatoriamente o projeto político-pedagógico, se poderá ser incorporada a componentes curriculares existentes, se deverá ser oferecida fora da carga horária regular ou se sua realização dependerá de adesão dos estudantes.

Essa imprecisão é especialmente grave em relação às instituições privadas vinculadas ao Sistema Estadual, sobre as quais o Município não exerce competência normativa pedagógica irrestrita.

A norma também não delimita a carga horária, a periodicidade, os responsáveis pela execução, o público-alvo específico, os mecanismos de acompanhamento ou a articulação com os projetos pedagógicos das instituições.

Há, portanto, deficiência de coerência normativa e de exequibilidade, com potencial para gerar interpretações divergentes e insegurança administrativa.

III – ANÁLISE ADMINISTRATIVA E DO INTERESSE PÚBLICO

A matéria interfere diretamente no planejamento pedagógico, no calendário escolar, na organização curricular, na formação dos profissionais da educação e na rotina administrativa das unidades escolares.

Por essa razão, a manifestação da SMECEL possui especial relevância. Trata-se do órgão municipal tecnicamente responsável pela educação, com atribuição e conhecimento institucional para avaliar a conveniência, a necessidade e a viabilidade da política proposta.

O Parecer em Contrário da SMECEL informa que o Município já desenvolve as competências relacionadas à empatia de maneira transversal e contínua, em conformidade com a BNCC e com o DRC-VG-2024.

O órgão técnico registra que o Programa Escola das Adolescências trabalha o desenvolvimento socioemocional e o clima de convivência escolar e que os Círculos de Construção de Paz integram política de Justiça Restaurativa voltada ao diálogo, à escuta ativa, ao acolhimento e à resolução pacífica de conflitos.

Nesse contexto, o Autógrafo não institui política destinada a preencher omissão da Administração. Ele cria uma nova atividade extracurricular sobre conteúdo já contemplado no currículo e nas ações pedagógicas existentes.

A institucionalização legislativa de uma atividade extracurricular específica, desacompanhada de avaliação pedagógica sistêmica, tende a produzir sobreposição entre o currículo regular, os projetos interdisciplinares, os programas de convivência escolar e a nova atividade legalmente instituída.

O Autógrafo também não define indicadores, metas, metodologia de avaliação ou mecanismos de monitoramento. Embora fixe objetivos gerais, não estabelece critérios que permitam aferir os resultados da política pública.

A vigência imediata prevista no art. 8º não contempla período de adaptação para adequação dos projetos político-pedagógicos, elaboração de materiais, organização do calendário, formação dos profissionais, planejamento administrativo ou articulação com as instituições privadas.

A criação de atividade educacional permanente exige análise prévia acerca da carga horária, dos profissionais responsáveis, da compatibilidade com as atribuições funcionais existentes, dos recursos materiais necessários e dos impactos sobre a rotina escolar. Esses elementos não estão definidos no Autógrafo.

A proliferação de leis destinadas à instituição isolada de atividades curriculares ou extracurriculares para temas específicos, ainda que socialmente relevantes, compromete a organicidade do currículo e reduz a capacidade da Administração educacional de organizar sua política segundo critérios técnicos, pedagógicos e sistêmicos.

A finalidade social do Autógrafo é legítima. O ensino da empatia, da cooperação e da resolução pacífica de conflitos é compatível com os objetivos constitucionais da educação. A contrariedade ao interesse público está na criação de atividade extracurricular autônoma, permanente e abrangente, sem demonstração de necessidade, sem planejamento técnico prévio e em sobreposição às políticas educacionais já executadas.

A manifestação contrária da SMECEL fornece fundamento técnico suficiente para concluir que a proposição, na forma aprovada, não atende adequadamente aos princípios da eficiência, do planejamento, da razoabilidade e da boa administração pública previstos no art. 37 da Constituição Federal.

IV – CONFORMIDADE ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

O Autógrafo não concede benefício tributário nem institui renúncia de receita, razão pela qual não incide o art. 14 da Lei Complementar Federal nº 101/2000.

Sob o aspecto da despesa pública, entretanto, o Autógrafo institui uma política educacional permanente.

Embora não empregue a palavra “programa”, o art. 1º estabelece obrigatoriamente a inclusão do ensino da empatia como atividade extracurricular, enquanto os arts. 2º a 6º definem seu conteúdo, objetivos e formas de execução. O art. 7º reconhece expressamente a existência de despesas decorrentes da execução da lei.

Materialmente, portanto, o Autógrafo cria uma ação governamental educacional nova, de execução permanente e por prazo indeterminado, inserida na rotina das instituições de ensino.

O art. 16 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 determina que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa seja acompanhada:

I – da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois exercícios subsequentes; e

II – da declaração do ordenador da despesa de que o aumento possui adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A estimativa deve conter as premissas e a metodologia de cálculo utilizadas, conforme o § 2º do art. 16.

A inclusão obrigatória de atividade extracurricular implica organização, planejamento, acompanhamento e execução administrativa. As atividades descritas no art. 4º compreendem oficinas, dinâmicas, projetos interdisciplinares, atividades culturais e artísticas, rodas de conversa, mediação de conflitos, gestão de emoções, ações comunitárias e voluntariado.

O art. 6º prevê capacitação dos profissionais da educação, parcerias para apoio técnico e pedagógico e campanhas de conscientização. Ainda que esse dispositivo utilize a expressão “poderá”, tais providências constituem instrumentos expressamente previstos para a implementação da política criada pelo art. 1º.

A natureza facultativa do art. 6º não descaracteriza a obrigatoriedade da atividade instituída pelo art. 1º, tampouco afasta os custos administrativos necessários à sua implementação regular.

O art. 17 da LRF considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por período superior a dois exercícios.

O Autógrafo não estabelece prazo final para a atividade. Ao contrário, cria política permanente e determina sua vigência desde a publicação. As despesas correntes necessárias à sua manutenção tendem, portanto, a prolongar-se por mais de dois exercícios financeiros.

Por conseguinte, além do art. 16, incidem as exigências do art. 17 da LRF, especialmente:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício de início da vigência e nos dois subsequentes;

II – demonstração da origem dos recursos para custeio;

III – comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais;

IV – apresentação das premissas e da metodologia de cálculo; e

V – quando houver comprometimento das metas fiscais, adoção de compensação mediante aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa.

A cláusula do art. 7º, segundo a qual as despesas correrão por dotações próprias, suplementadas se necessário, não atende a essas exigências. Embora até possa ser utilizada, apesar de que se deve preferir cláusula com informação completa. No presente caso, não se deve utilizar da forma com o autógrafo da lei traz. A existência abstrata de dotações orçamentárias não demonstra que sejam específicas e suficientes para suportar a nova ação governamental. Tampouco comprova compatibilidade com o PPA, a LDO e a LOA, identifica a origem dos recursos ou quantifica os custos de execução.

A eventual suplementação orçamentária também não substitui o cumprimento prévio dos arts. 16 e 17 da LRF. A suplementação é instrumento de execução orçamentária destinado ao reforço de dotação existente e depende de autorização legislativa e indicação dos recursos correspondentes, conforme os arts. 40 a 43 da Lei Federal nº 4.320/1964. Não constitui mecanismo capaz de sanar, por si só, a ausência de planejamento financeiro da política criada.

O art. 15 da LRF dispõe que serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou a assunção de obrigação que não atendam aos arts. 16 e 17.

Incide, igualmente, o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, segundo o qual toda proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória deverá ser acompanhada da estimativa de impacto orçamentário e financeiro. O Supremo Tribunal Federal reconhece que essa exigência constitui norma de responsabilidade fiscal aplicável a todos os entes federativos.

O Parecer em Contrário da SMECEL registra expressamente a inexistência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e de demonstração de compatibilidade com as leis orçamentárias.

Desse modo, o Autógrafo apresenta desconformidade com os arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar Federal nº 101/2000, com o art. 113 do ADCT e com os princípios constitucionais do planejamento, do equilíbrio fiscal e da responsabilidade na gestão dos recursos públicos.

A deficiência orçamentário-financeira não constitui mera irregularidade documental externa ao Autógrafo. Ela decorre diretamente do conteúdo normativo aprovado, que cria ação governamental permanente, admite expressamente a geração de despesas, determina vigência imediata e não demonstra a respectiva viabilidade financeira.

V – ORTOGRAFIA, GRAMÁTICA E TÉCNICA DE REDAÇÃO LEGISLATIVA

O Autógrafo apresenta estrutura normativa básica composta por ementa, artigos e incisos. A linguagem é predominantemente objetiva e permite compreender a finalidade geral da proposição.

Há, contudo, deficiências de clareza, precisão e ordem lógica incompatíveis com o art. 11 da Lei Complementar Federal nº 95/1998.

A expressão “instituições de Ensino Básico da Rede Pública e Privada do município de Várzea Grande”, constante do art. 1º, apresenta alcance excessivamente genérico. Não distingue as unidades da rede municipal das unidades estaduais nem as instituições privadas integrantes do Sistema Municipal daquelas pertencentes ao Sistema Estadual.

O texto utiliza a localização territorial como único elemento de incidência, sem considerar a repartição legal dos sistemas de ensino. Essa imprecisão compromete a determinação dos destinatários da norma. Também não há uniformidade terminológica quanto às expressões “ensino básico”, “Rede Pública”, “Rede Privada”, “município” e “Poder Executivo”. O art. 1º não está encerrado por ponto final, e os incisos do art. 3º utilizam sinal gráfico diferente daquele empregado nos demais dispositivos.

A principal deficiência, entretanto, é material. O Autógrafo não esclarece:

I – a periodicidade da atividade extracurricular;

II – sua carga horária;

III – sua realização dentro ou fora do horário regular;

IV – os profissionais responsáveis;

V – a forma de incorporação aos projetos político-pedagógicos;

VI – os critérios de participação dos estudantes;

VII – os mecanismos de acompanhamento e avaliação;

VIII – a autoridade competente para supervisão; e

IX – a forma de articulação com as instituições privadas e com o Sistema Estadual de Ensino.

Há, ainda, tensão entre o art. 1º, que institui obrigatoriamente a atividade, e o art. 5º, que determina o respeito à autonomia pedagógica das instituições, sem delimitar o conteúdo e a extensão dessa autonomia.

As inadequações meramente ortográficas seriam passíveis de correção. Todavia, as deficiências de alcance, competência, exequibilidade e coerência normativa são substanciais e não podem ser corrigidas apenas mediante revisão redacional.

O texto, portanto, não atende integralmente às exigências de clareza, precisão e ordem lógica estabelecidas pelo art. 11 da Lei Complementar Federal nº 95/1998.

VI – DO VETO INTEGRAL

O veto constitui prerrogativa constitucional da Chefe do Poder Executivo e integra o devido processo legislativo. Seu exercício não representa afronta ao Poder Legislativo, mas mecanismo legítimo de controle preventivo da constitucionalidade, da legalidade e do interesse público.

Nos termos do art. 66, § 1º, da Constituição Federal, aplicado ao processo legislativo municipal em conjunto com a Lei Orgânica, a Chefe do Poder Executivo poderá vetar total ou parcialmente a proposição considerada inconstitucional ou contrária ao interesse público, devendo comunicar as respectivas razões ao Poder Legislativo.

No caso concreto, o veto integral apoia-se em três fundamentos convergentes.

O primeiro é de natureza jurídico-constitucional, decorrente da incidência indiscriminada do art. 1º sobre todas as instituições privadas de educação básica localizadas no Município. O dispositivo não distingue as instituições privadas de educação infantil integrantes do Sistema Municipal das instituições privadas de ensino fundamental e médio integrantes do Sistema Estadual, extrapolando os limites da competência suplementar municipal.

O segundo fundamento é de natureza financeira e orçamentária. O Autógrafo cria política pública educacional permanente, com execução por prazo indeterminado e previsão expressa de despesas, sem estimativa do impacto orçamentário-financeiro, declaração de adequação e compatibilidade com PPA, LDO e LOA, demonstração da origem dos recursos e comprovação de preservação das metas fiscais. Há desconformidade com os arts. 15, 16 e 17 da LRF e com o art. 113 do ADCT.

O terceiro fundamento consiste na contrariedade ao interesse público, demonstrada pelo Parecer em Contrário da SMECEL. A Secretaria informa que a empatia e as demais competências socioemocionais já são desenvolvidas transversalmente, em conformidade com a BNCC, com o DRC-VG-2024 e com os programas educacionais existentes.

A criação de atividade extracurricular autônoma produz sobreposição pedagógica, fragmentação curricular, duplicidade de ações e novas demandas administrativas, sem demonstração técnica de necessidade ou de vantagem educacional.

Somam-se a esses fundamentos a ausência de estudo prévio sobre calendário, carga horária, formação profissional e condições operacionais; a falta de indicadores e mecanismos de acompanhamento; a vigência imediata sem período de adaptação; e a tensão entre a obrigatoriedade do art. 1º e a autonomia pedagógica reconhecida pelo art. 5º.

O veto deve ser integral porque os vícios e as razões de interesse público atingem o núcleo da proposição.

O art. 1º contém, simultaneamente, o objeto, os destinatários e o comando instituidor da política. Nos termos do art. 66, § 2º, da Constituição Federal, o veto parcial somente pode abranger texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea. Não é juridicamente possível vetar apenas palavras ou expressões para restringir a incidência da norma à rede municipal ou às instituições integrantes do Sistema Municipal de Ensino.

O veto integral do art. 1º deixaria os arts. 2º a 8º sem comando instituidor e sem objeto normativo autônomo. Os demais dispositivos são dependentes da atividade criada pelo art. 1º.

A deficiência orçamentário-financeira também alcança a totalidade da política, pois o Autógrafo não separa ações que possam ser executadas sem despesa das ações que demandam recursos. Da mesma forma, a inadequação técnico-pedagógica apontada pela SMECEL recai sobre a criação da própria atividade extracurricular autônoma.

Portanto, o veto parcial não preservaria unidade, coerência e viabilidade normativa. A solução juridicamente adequada é o veto integral.

VII – CONCLUSÃO

Diante do exposto, esta Procuradoria Legislativa manifesta-se pelo VETO INTEGRAL ao Autógrafo da Lei Municipal nº 5.565/2026, por inconstitucionalidade, ilegalidade financeiro-orçamentária e contrariedade ao interesse público, especialmente pelos seguintes fundamentos:

I – o art. 1º alcança indistintamente instituições privadas de toda a educação básica, sem observar a divisão dos sistemas de ensino prevista nos arts. 17 e 18 da Lei Federal nº 9.394/1996;

II – o Município não possui competência normativa irrestrita para impor atividade pedagógica às instituições privadas de ensino fundamental e médio integrantes do Sistema Estadual apenas porque situadas em seu território;

III – a amplitude da proposição mostra-se incompatível com os arts. 22, inciso XXIV, 24, inciso IX, 30, incisos I e II, e 211 da Constituição Federal;

IV – o Autógrafo cria política pública educacional e ação governamental permanente, de execução por prazo indeterminado, mediante a instituição obrigatória de atividade extracurricular;

V – a política criada acarreta despesas administrativas e pedagógicas, reconhecidas expressamente pelo art. 7º, sem estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício de início da vigência e nos dois subsequentes;

VI – inexiste declaração do ordenador da despesa sobre adequação com a LOA e compatibilidade com o PPA e a LDO;

VII – não há demonstração da origem dos recursos para custeio nem comprovação de preservação das metas fiscais;

VIII – a cláusula genérica de dotações próprias, suplementadas se necessário, não substitui as exigências dos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal;

IX – há desconformidade com os arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 e com o art. 113 do ADCT;

X – a SMECEL manifestou-se contrariamente à proposição, demonstrando que as competências relacionadas à empatia já são desenvolvidas transversalmente em conformidade com a BNCC, o DRC-VG-2024 e as políticas educacionais existentes;

XI – a criação de atividade extracurricular autônoma produz sobreposição pedagógica, fragmentação curricular e duplicidade de ações administrativas;

XII – não há estudo prévio sobre carga horária, calendário escolar, profissionais responsáveis, formação, recursos materiais e condições operacionais;

XIII – o art. 8º determina vigência imediata, sem período para planejamento e adaptação das instituições;

XIV – existe tensão entre a obrigatoriedade estabelecida pelo art. 1º e a autonomia pedagógica reconhecida pelo art. 5º;

XV – o texto não define adequadamente os mecanismos de implementação, acompanhamento, avaliação e articulação com os diferentes sistemas de ensino; e

XVI – os vícios e as razões de interesse público atingem o núcleo e a totalidade da política instituída, inviabilizando solução mediante veto parcial.

Não se utiliza como fundamento autônomo o vício de iniciativa parlamentar, considerando que o Autógrafo não altera diretamente a estrutura administrativa, as atribuições legais dos órgãos ou o regime jurídico dos servidores e que deve ser observada a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 917 da repercussão geral.

O fundamento financeiro não decorre de mera deficiência de documentos externos, mas do próprio conteúdo do Autógrafo, que cria ação governamental permanente, reconhece a geração de despesas, determina vigência imediata e não observa as condições constitucionais e legais necessárias à válida criação da obrigação pública.

Trata-se de parecer de natureza opinativa e não vinculante, destinado a subsidiar tecnicamente a Excelentíssima Senhora Prefeita Municipal no exercício de sua competência constitucional e orgânica para decidir sobre a sanção ou o veto.

Este é o parecer.

SAMUEL RICHARD DECKER NETO

Procuradoria Legislativa

OAB MT 4965

Homologação:

MAURICIO MAGALHÃES FARIA NETO

Procurador-Geral

OAB/MT 15436