Referência – GESPRO Nº: 85512/2026

Assunto: Análise jurídica-legislativa do Autógrafo da Lei Municipal nº 5.568/2026

Ementa: “Dispõe sobre a implantação do consultório de triagem nas Unidades de Pronto Atendimento (UPAs) para otimização do atendimento aos pacientes classificados como casos leves (Cor Verde) na classificação de risco.”

Interessada: Excelentíssima Prefeita Municipal e Senhor Secretário de Governo

Data: Várzea Grande/MT, 10 de setembro de 2026.

I – RELATÓRIO

Cuida-se da análise técnico-jurídico-legislativa do Autógrafo da Lei Municipal nº 5.568/2026, de autoria parlamentar, que “institui Consultório de Triagem nas Unidades de Pronto Atendimento – UPAs, determina a disponibilização de médico exclusivo para pacientes classificados na cor verde”, disciplina o fluxo assistencial e atribui à Secretaria Municipal de Saúde – SMS sua implementação, regulamentação e fiscalização.

Sobreveio aos autos o Parecer Técnico nº 01/2026 da Secretaria Municipal de Saúde de Várzea Grande, que examinou especificamente a dimensão técnico-assistencial e a organização do Sistema Único de Saúde, à luz da Atenção Primária à Saúde, da Rede de Atenção às Urgências e das diretrizes aplicáveis às UPAs.

A manifestação da SMS é expressamente DESFAVORÁVEL À IMPLEMENTAÇÃO DA LEI Nº 5.568/2026 NA FORMA PROPOSTA e recomenda o indeferimento da medida sob o ponto de vista técnico-assistencial. Assim, deve ser corrigida a premissa do parecer anterior quanto à ausência de manifestação técnica da Secretaria de Saúde: a manifestação existe e, longe de suprir os óbices, fornece fundamentos técnicos adicionais e específicos para o veto.

Permanece relevante, entretanto, a ausência, nos documentos apresentados para esta análise, de estudo de demanda e dimensionamento que demonstre a viabilidade do médico exclusivo, bem como de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, memória de cálculo, indicação de fonte de custeio e demonstração de adequação e compatibilidade com os instrumentos orçamentários, na medida em que o autógrafo impõe estrutura e pessoal com potencial repercussão continuada.

Este é o relatório.

II – DA MANIFESTAÇÃO TÉCNICO-ASSISTENCIAL DA SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE

O Parecer Técnico nº 01/2026 da SMS reconhece que pacientes classificados como verdes podem ser atendidos nas UPAs, mas distingue essa possibilidade da institucionalização, por lei, de estrutura autônoma e permanente com médico exclusivamente destinado a esse grupo.

A SMS destaca que a Atenção Primária à Saúde constitui a principal porta de entrada e centro de comunicação da Rede de Atenção à Saúde, exercendo coordenação do cuidado e ordenação dos fluxos. A UPA 24h, por sua vez, integra a Rede de Atenção às Urgências como unidade de complexidade intermediária voltada aos quadros agudos e agudizados, devendo manter acolhimento, classificação de risco, capacidade resolutiva, estabilização e encaminhamento responsável.

Segundo a área técnica, a legislação federal não determina a criação de consultório autônomo com médico exclusivo para pacientes verdes, tampouco transforma a UPA em ponto ordinário de atendimento de demandas programáticas próprias da Atenção Primária.

A manifestação identifica inadequação na própria expressão “Consultório de Triagem”: a classificação de risco é realizada previamente pelo enfermeiro, ao passo que o médico previsto na lei realizaria consulta após a classificação. A imprecisão não é apenas terminológica, pois pode produzir conflito de fluxos, responsabilidades e indicadores.

O ponto técnico considerado mais crítico pela SMS é a previsão de renovação de receitas pelo médico-triagista. A renovação rotineira de medicamentos de uso contínuo, quando desvinculada de situação aguda, possui caráter longitudinal e programático, de modo que sua transferência sistemática para a UPA pode fragmentar o cuidado, enfraquecer o papel coordenador da Atenção Primária e incentivar a procura da UPA em substituição à UBS/ESF.

A SMS também aponta risco de desorganização da Rede de Atenção à Saúde, porque o fluxo legal para pacientes verdes não vem acompanhado de mecanismo de referência e contrarreferência. O problema técnico não está no atendimento do paciente verde, mas na criação legislativa de canal permanente de baixa gravidade capaz de absorver demandas que deveriam permanecer vinculadas ao território e à equipe de referência.

Quanto ao dimensionamento assistencial, o Parecer Técnico registra que não há estudo de demanda, escala médica, capacidade instalada, distribuição horária, sazonalidade, taxa de ocupação ou repercussão sobre pacientes amarelos, laranjas e vermelhos. A obrigação de médico exclusivo, sem esses elementos, pode aumentar custos sem ganho proporcional de resolutividade e deslocar recursos humanos de necessidades de maior complexidade.

Há ainda fundamento específico relacionado à segurança do paciente. A classificação verde representa menor prioridade relativa no momento da avaliação, mas não assegura estabilidade durante toda a permanência do usuário. O autógrafo não define protocolo de reavaliação, critérios objetivos, responsabilidades ou tempo de reclassificação, embora crie fluxo separado.

Finalmente, a SMS considera insuficientes os parâmetros de governança clínica: faltam critérios de inclusão e exclusão, classificação e reclassificação, alta, referência à APS, contrarreferência, registro em prontuário, indicadores de desempenho e critérios de dimensionamento. Para a área técnica, essa lacuna interfere diretamente na segurança, qualidade e economicidade da assistência.

A conclusão administrativa especializada é, portanto, inequívoca: a finalidade de reduzir o tempo de espera é legítima, porém a solução normativa específica, obrigatória e permanente é tecnicamente inadequada na forma proposta.

III – ANÁLISE SOB A ÓTICA ADMINISTRATIVA E DA RESERVA DE GESTÃO

A manifestação da SMS robustece o fundamento administrativo do veto. O autógrafo não estabelece apenas uma diretriz pública abstrata; determina um modelo operacional concreto para as UPAs, com consultório específico, médico exclusivo, atividades predeterminadas e fluxo assistencial compulsório.

A definição de processo de trabalho, dimensionamento de equipes, distribuição de médicos e organização de protocolos de urgência depende de avaliação dinâmica de demanda, capacidade instalada, risco clínico e articulação entre os pontos da rede. A imposição legislativa de solução rígida reduz a margem técnica necessária à gestão do serviço.

A contrariedade ao interesse público, nesse ponto, deixa de decorrer apenas da ausência de validação técnica: há manifestação expressa do órgão municipal competente afirmando que a solução proposta apresenta riscos assistenciais e recomendando seu indeferimento.

O veto político de ordem administrativa encontra fundamento concreto na necessidade de preservar a organização interna da Administração, evitar imposição de ação sem viabilidade técnico-assistencial demonstrada, impedir desarticulação do planejamento setorial e resguardar a eficiência na alocação dos recursos humanos.

IV – DA DESARTICULAÇÃO DA REDE DE ATENÇÃO À SAÚDE E DA SOBREPOSIÇÃO COM A ATENÇÃO PRIMÁRIA

Constitui fundamento específico de mérito a incompatibilidade técnico-organizacional identificada pela SMS entre o desenho do autógrafo e a arquitetura da Rede de Atenção à Saúde.

A previsão de renovação de receitas e de atendimento permanente de demandas leves em fluxo legalmente segregado pode estimular utilização episódica da UPA para necessidades de caráter longitudinal, enfraquecendo a vinculação do usuário à Atenção Primária, responsável pela coordenação do cuidado.

A criação de fluxo sem referência e contrarreferência suficientemente definidos também pode fragmentar informações e responsabilidades entre os pontos da rede. Trata-se de risco concreto apontado pela Secretaria responsável pela execução da política municipal de saúde.

Esse fundamento enquadra-se como contrariedade ao interesse público de ordem administrativa e social-assistencial, pois a medida pode desarticular política pública já estruturada e comprometer a continuidade do cuidado.

V – DA SEGURANÇA DO PACIENTE E DA INSUFICIÊNCIA DE GOVERNANÇA CLÍNICA

A SMS acrescenta fundamento que merece tratamento autônomo: a segurança do paciente. A classificação verde não impede evolução clínica durante a permanência na unidade. Ao criar fluxo separado, a lei deveria estar tecnicamente apoiada em protocolo de reavaliação e comunicação imediata, critérios de reclassificação e responsabilidades claramente definidas.

O autógrafo não contém esses elementos e, simultaneamente, obriga a Administração a implementar a estrutura. Embora aspectos operacionais possam ser regulamentados, a deficiência é relevante porque o desenho obrigatório foi criado antes da demonstração de que possa funcionar com segurança.

A ausência de parâmetros mínimos de governança clínica – inclusão, exclusão, alta, referência, contrarreferência, prontuário, indicadores e dimensionamento – reforça a inconveniência da sanção na forma aprovada.

VI – DO DIMENSIONAMENTO DE PESSOAL, EFICIÊNCIA E ECONOMICIDADE

O comando de disponibilização de médico exclusivo não foi precedido, no material analisado, de dimensionamento que demonstre necessidade e sustentabilidade. A própria SMS registra a inexistência de estudo sobre demanda, escala, capacidade instalada, sazonalidade, ocupação e impacto sobre as demais classificações de risco.

Sob os princípios da eficiência e da economicidade, não é suficiente que a medida possua finalidade legítima; deve haver demonstração técnica de que o meio escolhido produz benefício proporcional ao custo e não compromete prioridades superiores.

A possibilidade de deslocar ou acrescer recursos humanos para pacientes de menor prioridade, enquanto persistam necessidades de maior complexidade, constitui fundamento administrativo concreto para rejeitar a solução obrigatória e permanente proposta pelo autógrafo.

VII – CONFORMIDADE ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

O autógrafo possui potencial repercussão financeira ao impor médico exclusivo, estrutura e profissionais capacitados, além de implementação, regulamentação e fiscalização. A manifestação da SMS reforça esse ponto ao consignar que a obrigação pode gerar aumento de custo sem garantia de ganho proporcional de resolutividade.

A criação ou expansão de ação governamental com aumento de despesa atrai, conforme a forma de implementação, os arts. 15 e 16 da Lei Complementar Federal nº 101/2000. Se a obrigação produzir despesas correntes por período superior a dois exercícios, poderá caracterizar despesa obrigatória de caráter continuado, nos termos do art. 17 da LRF.

O art. 113 do ADCT exige estimativa do impacto orçamentário e financeiro de proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória. Eventual repercussão sobre pessoal também exige observância do art. 169 da Constituição Federal e dos arts. 18 a 23 da LRF.

Não há renúncia de receita, de modo que o art. 14 da LRF não incide diretamente.

A ausência de demonstração financeira adequada soma-se, agora, à conclusão técnico-assistencial desfavorável: não se comprovou nem a necessidade operacional do médico exclusivo nem a sustentabilidade econômica do modelo compulsório.

VIII – ORTOGRAFIA, GRAMÁTICA E TÉCNICA DE REDAÇÃO LEGISLATIVA

Ø Permanecem as impropriedades já identificadas à luz da Lei Complementar Federal nº 95/1998. Expressões como “médico exclusivo”, “atendimento rápido e eficaz”, “demandas simples”, “sintomas adicionais” e “atendimento tradicional” não apresentam precisão suficiente.

Ø A denominação “Consultório de Triagem” é tecnicamente inadequada também segundo a SMS, pois a triagem/classificação de risco ocorre anteriormente e é realizada pelo enfermeiro, enquanto o médico promove consulta subsequente.

Ø O art. 6º contém contradição ao prever simultaneamente entrada em vigor na data da publicação e após 90 dias. Na fase de sanção, a Chefe do Poder Executivo não pode reescrever o autógrafo para corrigir o dispositivo.

IX – DA CONSTITUCIONALIDADE, LEGALIDADE, COMPETÊNCIA E INICIATIVA

O Município possui competência para prestar serviços de saúde e legislar sobre assuntos de interesse local e suplementarmente à legislação federal e estadual, nos termos dos arts. 23, inciso II, 30, incisos I, II e VII, e 196 a 198 da Constituição Federal e da Lei Federal nº 8.080/1990.

Essa competência não afasta as regras de iniciativa e a reserva de administração. A proposição parlamentar interfere diretamente na organização administrativa, nas atribuições da Secretaria Municipal de Saúde, no funcionamento interno das UPAs e na gestão e alocação de pessoal médico.

Os arts. 1º, 2º, 3º e 5º ultrapassam a formulação de diretrizes gerais: criam estrutura funcional, determinam profissional exclusivo, fixam fluxo assistencial e impõem atribuições concretas ao Executivo.

A ingerência afronta a separação dos Poderes e a reserva de administração, consideradas as normas constitucionais de iniciativa e direção superior da Administração, aplicáveis aos Municípios pelo princípio da simetria, além das disposições correspondentes da Lei Orgânica Municipal.

O Tema nº 917 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal não afasta esse fundamento, porque o vício apontado não decorre simplesmente da geração de despesa, mas da interferência na estrutura, nas atribuições administrativas e na gestão concreta do serviço público.

X – DO VETO JURÍDICO E DO VETO POLÍTICO POR CONTRARIEDADE AO INTERESSE PÚBLICO

Há fundamento para veto jurídico, em razão do vício formal de iniciativa e da interferência na reserva de administração. Paralelamente, a manifestação especializada da SMS oferece fundamento autônomo e substancial para veto político por contrariedade ao interesse público.

Sob a ordem administrativa, a medida impõe modelo assistencial considerado tecnicamente inadequado pelo órgão executor, restringe a gestão interna e cria obrigação permanente sem dimensionamento.

Sob a ordem econômico-financeira e orçamentária, há risco de aumento de custo e de comprometimento da alocação eficiente de recursos sem demonstração prévia de impacto e sustentabilidade.

Sob a ordem social-assistencial, a SMS identifica risco de desorganização da Rede de Atenção à Saúde, sobreposição com atribuições da Atenção Primária, fragmentação do cuidado, indução de demanda inadequada nas UPAs e insuficiência de mecanismos de segurança e governança clínica.

Essas razões não são conjecturas abstratas: decorrem da manifestação do órgão técnico municipal diretamente responsável pela política e pela execução dos serviços de saúde.

XI – DA IMPOSSIBILIDADE DE SANEAMENTO POR VETO PARCIAL

O veto parcial não se mostra suficiente. Os vícios e as objeções técnico-assistenciais atingem o núcleo do autógrafo: a criação do Consultório de Triagem, o médico exclusivo, o fluxo destinado aos pacientes verdes e as obrigações impostas à Secretaria Municipal de Saúde.

A supressão apenas da renovação de receitas não eliminaria a rigidez operacional, o problema de dimensionamento, os riscos de fluxo e a ingerência na gestão. A retirada isolada do médico exclusivo, por sua vez, alteraria elemento central do modelo aprovado sem resolver todas as demais objeções.

O veto aos arts. 1º, 2º, 3º e 5º esvaziaria materialmente a proposição. Consequentemente, tanto os fundamentos jurídicos quanto os fundamentos técnicos de interesse público conduzem ao veto integral.

XII – CONCLUSÃO

Diante do exposto, considerando especialmente o Parecer Técnico nº 01/2026 da Secretaria Municipal de Saúde, a Procuradoria Legislativa entende que o Autógrafo da Lei Municipal nº 5.568/2026 não reúne condições jurídicas, administrativas e técnico-assistenciais para sanção e OPINA PELO VETO INTEGRAL, por inconstitucionalidade formal e contrariedade ao interesse público.

A manifestação pelo veto integral fundamenta-se, cumulativamente:

I – no vício formal de iniciativa e na ingerência parlamentar sobre organização administrativa, funcionamento das UPAs, atribuições da SMS e gestão de pessoal médico;

II – na violação à separação dos Poderes e à reserva de administração;

III – na manifestação técnico-assistencial expressamente desfavorável da Secretaria Municipal de Saúde à implementação da Lei nº 5.568/2026 na forma proposta;

IV – na inadequação técnica da criação legislativa de “Consultório de Triagem” e na imprecisão entre triagem/classificação de risco e consulta médica;

V – na sobreposição com funções próprias da Atenção Primária, especialmente pela previsão de renovação de receitas sem delimitação suficiente;

VI – no risco de desorganização da Rede de Atenção à Saúde, fragmentação do cuidado e indução de demanda de baixa complexidade para as UPAs;

VII – na inexistência de estudo de demanda e dimensionamento que justifique médico exclusivo e demonstre ausência de prejuízo aos pacientes de maior gravidade;

VIII – nos riscos à segurança do paciente decorrentes da ausência de protocolo de reavaliação, critérios objetivos de reclassificação e responsabilidades no fluxo separado;

IX – na insuficiência de parâmetros de governança clínica, referência e contrarreferência, registro, indicadores e dimensionamento;

X – no risco de aumento de custo sem demonstração de ganho proporcional de resolutividade, eficiência e economicidade;

XI – na potencial criação ou expansão de despesa continuada sem demonstração, nos documentos analisados, do atendimento das exigências orçamentário-financeiras aplicáveis;

XII – nas impropriedades de técnica legislativa, inclusive a nomenclatura tecnicamente inadequada e a contradição do art. 6º quanto à vigência; e

XIII – na impossibilidade de saneamento por veto parcial, porque os vícios jurídicos e as objeções técnico-assistenciais alcançam o núcleo material da proposição.

A finalidade de redução do tempo de espera pode ser perseguida administrativamente ou por futura proposição do Poder Executivo, mediante diagnóstico de demanda, reorganização dos fluxos, fortalecimento da Atenção Primária, qualificação do acolhimento e classificação de risco, protocolos clínicos e administrativos, dimensionamento de pessoal e adequada instrução orçamentário-financeira.

O presente parecer tem caráter opinativo e não vinculante, cabendo à Excelentíssima Senhora Prefeita Municipal a decisão final sobre a matéria, na forma da legislação aplicável.

É o parecer.

SAMUEL RICHARD DECKER NETO

Procuradoria Legislativa

OAB MT 4965

Homologação:

MAURICIO MAGALHÃES FARIA NETO

Procurador-Geral

OAB/MT 15436