Referência – GESPRO Nº: 97475/2026

Assunto: Análise técnico-jurídico-legislativa do Autógrafo da Lei Municipal nº 5.596/2026

Ementa: “Dispõe sobre a alteração da Lei Municipal n.º 4.478/2019, a qual institui a gratuidade do transporte coletivo urbano do município de Várzea Grande/MT para pessoas acometidas de transtornos mentais, de baixa renda, em tratamento nos Centros de Atenção Psicossocial-CAPS, para incluir pessoas com Transtorno do Espectro Autista (TEA) e Fibromialgia e dá outras providências”

Autor: Vereador Miguel Angel Claros Paz Junior

Origem: Poder Legislativo Municipal – Projeto de Lei nº 211/2026

Interessados: Excelentíssima Senhora Prefeita Municipal e Senhor Secretário Municipal de Governo

Data: Várzea Grande/MT, 14 de outubro de 2026

I - RELATÓRIO

Cuida-se de análise técnico-jurídico-legislativa do Autógrafo da Lei Municipal nº 5.596/2026, oriundo do Projeto de Lei nº 211/2026, de iniciativa do Vereador Miguel Angel Claros Paz Junior, aprovado pela Egrégia Câmara Municipal de Várzea Grande, que pretende alterar a Lei Municipal nº 4.478/2019, ampliando a gratuidade do transporte coletivo urbano municipal para pessoas com Transtorno do Espectro Autista (TEA) e fibromialgia, além de modificar os critérios de concessão e comprovação do benefício.

O texto normativo contém quatro artigos e estabelece a ampliação da gratuidade do transporte coletivo urbano para pessoas com TEA e fibromialgia, mediante comprovação médica e atendimento aos requisitos legais, a concessão do cartão de transporte especial mediante apresentação de laudo médico e parecer social emitidos por profissionais habilitados, a extensão do benefício ao acompanhante, quando comprovada sua necessidade, a alteração das classificações médicas previstas na legislação originária e a inclusão dos novos beneficiários nas disposições da Lei Municipal nº 4.478/2019, estabelecendo sua entrada em vigor na data da publicação.

A matéria possui inequívoca relevância social, por envolver acessibilidade, mobilidade urbana, inclusão social e proteção de pessoas em situação de vulnerabilidade, objetivos compatíveis com a Constituição Federal e com as políticas públicas de proteção às pessoas com deficiência e àquelas acometidas por condições de saúde que possam comprometer sua mobilidade.

Entretanto, a relevância social da proposição não afasta a necessidade de observância das exigências constitucionais, legais, administrativas, financeiras e orçamentárias aplicáveis à ampliação de benefício tarifário em serviço público delegado, especialmente quando sua execução possa repercutir no equilíbrio econômico-financeiro do sistema municipal de transporte coletivo ou no orçamento público.

O autógrafo foi encaminhado ao Poder Executivo por meio do Ofício nº 178/2026, de 30 de setembro de 2026, acompanhado do texto aprovado e do Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Redação da Câmara Municipal.

O parecer legislativo reconhece expressamente a possibilidade de repercussão financeira da medida e menciona projeção constante da justificativa parlamentar, considerando 380 cartões ativos, 44 viagens mensais por usuário e tarifa de referência de R$ 5,00, resultando em estimativa mensal de R$ 83.600,00 e anual de R$ 1.003.200,00. Destaca-se que o mesmo parecer, entretanto, reconhece a ausência de dados oficiais consolidados, especialmente quanto ao número efetivo de beneficiários, à tarifa aplicável, à utilização real do serviço e à repercussão econômica do benefício sobre o sistema de transporte coletivo.

Conforme a documentação examinada, o autógrafo não foi acompanhado de estimativa de impacto orçamentário-financeiro instruída com premissas e metodologia de cálculo tecnicamente demonstradas, nem de indicação da origem dos recursos destinados ao custeio do benefício ou de previsão de revisão da estrutura tarifária do serviço.

Também não constam da documentação encaminhada estudo técnico do órgão municipal responsável pelo transporte coletivo, avaliação dos efeitos sobre os contratos de concessão, manifestação das unidades municipais competentes pelas áreas de planejamento e finanças ou demonstração de compatibilidade com os instrumentos orçamentários municipais.

Cumpre distinguir, desde logo, as exigências documentais inerentes à validade da proposição legislativa dos estudos e manifestações administrativas destinados a subsidiar a decisão de sanção ou veto, uma vez que a ausência de consulta prévia às Secretarias Municipais não constitui, isoladamente, vício de iniciativa parlamentar. A análise deverá, portanto, examinar a competência legislativa municipal, a iniciativa parlamentar, a constitucionalidade formal e material, a legalidade administrativa, a responsabilidade fiscal, a regularidade da instrução legislativa, a viabilidade operacional, a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do serviço público, a técnica legislativa e os fundamentos jurídicos que autorizam o veto total ou parcial.

É o relatório.

II – ANÁLISE DO TEXTO NORMATIVO SOB A ÓTICA ADMINISTRATIVA

Da participação dos órgãos municipais competentes

A implementação da proposição envolve diretamente o órgão municipal responsável pela gestão, regulação e fiscalização do transporte coletivo urbano, especialmente quanto ao cadastramento dos beneficiários, à emissão e ao controle dos cartões especiais, à fiscalização das gratuidades e à avaliação dos efeitos econômicos sobre a prestação do serviço público.

A matéria também demanda informações técnicas das unidades municipais responsáveis pelas áreas de planejamento, finanças e saúde, observadas suas competências legais, em razão da necessidade de avaliar os critérios de elegibilidade, a capacidade de atendimento, os efeitos administrativos e as possíveis repercussões financeiras decorrentes da ampliação do benefício.

O órgão gestor do transporte coletivo deverá avaliar o número atual de beneficiários da gratuidade prevista na Lei Municipal nº 4.478/2019, a estimativa oficial dos novos beneficiários, a frequência de utilização do transporte, a capacidade operacional do sistema, os mecanismos de controle dos cartões e a eventual repercussão da medida sobre a remuneração contratual dos operadores.

A unidade municipal responsável pelas finanças deverá examinar a existência de eventual obrigação de custeio ou compensação financeira, identificar as fontes de recursos legalmente disponíveis e avaliar os efeitos da medida sobre a programação financeira e as metas fiscais.

A unidade responsável pelo planejamento deverá verificar a compatibilidade da ampliação do benefício com os programas, ações e dotações previstos no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual.

A Secretaria Municipal de Saúde, por sua vez, deverá fornecer subsídios técnicos sobre os critérios de comprovação das condições de saúde, a avaliação da necessidade de acompanhante e a eventual participação dos serviços públicos de saúde na emissão dos documentos exigidos.

Não constam da documentação encaminhada manifestações técnicas dessas unidades administrativas que permitam avaliar a viabilidade operacional, a demanda potencial, a capacidade de atendimento e as consequências econômicas da ampliação da gratuidade.

Importa esclarecer, entretanto, que a ausência de consulta prévia às Secretarias Municipais não constitui, por si só, vício do processo legislativo de iniciativa parlamentar, pois o exercício da competência legislativa da Câmara Municipal não depende de autorização administrativa do Poder Executivo, ressalvadas as exigências constitucionais e legais específicas aplicáveis à matéria. A inexistência dessas manifestações representa, contudo, deficiência relevante para a avaliação administrativa da medida e para a decisão da Chefe do Poder Executivo quanto à sua sanção ou veto.

Da integração administrativa e da execução operacional

A ampliação da gratuidade exige integração entre os órgãos responsáveis pelo transporte coletivo, pela saúde, pelo planejamento e pelas finanças, especialmente para assegurar a correta identificação dos beneficiários, a verificação dos requisitos legais, o controle da utilização do benefício e a avaliação de seus efeitos financeiros.

Essa integração poderá demandar procedimentos administrativos específicos, compartilhamento de informações legalmente permitido, definição de responsabilidades e adaptação dos sistemas utilizados para emissão e controle dos cartões especiais.

O autógrafo não disciplina suficientemente os mecanismos de integração administrativa necessários à execução da política pública, tampouco demonstra que os procedimentos atualmente existentes sejam suficientes para absorver a ampliação proposta.

A ausência de definição dos fluxos administrativos poderá gerar dificuldades de cadastramento, duplicidade de registros, divergências na interpretação dos critérios de elegibilidade e insuficiência dos mecanismos de fiscalização. Também deverão ser observadas as disposições da Lei Federal nº 13.709/2018, Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais, especialmente porque o cadastramento dos beneficiários poderá envolver tratamento de dados pessoais sensíveis relacionados à saúde.

A execução da medida deverá assegurar que o tratamento dessas informações observe as finalidades públicas legítimas, os princípios da necessidade e da segurança e as demais exigências legais pertinentes.

A ausência de planejamento desses procedimentos não caracteriza necessariamente inconstitucionalidade da proposição, mas evidencia riscos operacionais que deveriam ter sido avaliados antes da implementação de benefício de caráter permanente

Da estrutura administrativa, dos recursos humanos e dos custos operacionais

O texto normativo não determina expressamente a criação de órgãos, cargos ou empregos públicos, tampouco estabelece reorganização formal da estrutura administrativa municipal. Entretanto, sua execução poderá exigir ampliação das atividades de cadastramento, atendimento, avaliação documental, emissão de cartões, fiscalização e controle das gratuidades, com possível repercussão sobre a carga de trabalho dos servidores e sobre os sistemas administrativos existentes.

A implementação também poderá demandar capacitação dos profissionais responsáveis pelo atendimento, adequações tecnológicas, manutenção de sistemas informatizados, comunicação aos usuários e estabelecimento de procedimentos específicos para comprovação da necessidade de acompanhante.

Não foram apresentados estudos que demonstrem se essas atividades poderão ser absorvidas pela estrutura administrativa existente ou se exigirão recursos adicionais. Consequentemente, não é possível afirmar que a proposição produzirá necessariamente aumento de despesa com pessoal, contratação de serviços ou criação de novas estruturas, mas tampouco é tecnicamente adequado presumir a inexistência de custos administrativos e operacionais. A falta de dimensionamento dessas necessidades compromete a avaliação da capacidade administrativa do Município e reforça a necessidade de planejamento prévio.

Dos custos diretos e indiretos e das obrigações permanentes

A ampliação da gratuidade tarifária produz repercussão econômica sobre o sistema de transporte coletivo, ainda que o autógrafo não determine expressamente a abertura de crédito orçamentário ou fixe valor específico de despesa municipal.

Os efeitos econômicos poderão decorrer da ampliação do número de viagens gratuitas, da eventual necessidade de compensação financeira ao operador do serviço, da revisão dos mecanismos de financiamento do sistema e dos custos administrativos relacionados à execução e fiscalização do benefício.

A proposição não estabelece prazo determinado para encerramento da gratuidade, atribuindo-lhe caráter permanente e prevendo sua entrada em vigor na data da publicação.

Essa característica exige avaliar se a ampliação produzirá obrigação financeira continuada para o Município, especialmente diante das regras legais destinadas à preservação do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão.

A Lei Federal nº 8.987/1995 estabelece o regime jurídico das concessões e permissões de serviços públicos, incluindo a preservação das condições contratuais e a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.

O art. 9º, § 4º, da referida lei determina que, havendo alteração unilateral do contrato que afete seu equilíbrio econômico-financeiro inicial, o poder concedente deverá restabelecê-lo concomitantemente à alteração.

Por sua vez, o art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995 estabelece que a estipulação de novos benefícios tarifários pelo poder concedente fica condicionada à previsão, em lei, da origem dos recursos ou à simultânea revisão da estrutura tarifária do concessionário ou permissionário, de forma a preservar o equilíbrio econômico-financeiro contratual.

No caso concreto, o autógrafo amplia a gratuidade sem indicar a origem dos recursos destinados ao custeio do benefício e sem estabelecer mecanismo de revisão da estrutura tarifária. Essa omissão representa deficiência jurídica substancial, pois a legislação federal exige que a instituição de novos benefícios tarifários observe condições destinadas à preservação da sustentabilidade econômica do serviço público delegado.

A inexistência de avaliação contratual impede identificar o mecanismo de financiamento necessário à implementação da medida, os eventuais efeitos sobre a remuneração do prestador e as responsabilidades financeiras decorrentes da ampliação do benefício.

Da finalidade pública, da proporcionalidade e da eficiência administrativa

A proposição apresenta finalidade pública legítima, relacionada à inclusão social, à acessibilidade e à ampliação das condições de mobilidade das pessoas com TEA e fibromialgia.

Não se identifica, em seu objeto, finalidade de favorecimento pessoal, corporativo ou individualizado, uma vez que o benefício se destina a grupos definidos por critérios gerais estabelecidos em lei. Entretanto, o atendimento à finalidade pública não dispensa a observância dos princípios da legalidade, moralidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade e planejamento administrativo, previstos no art. 37 da Constituição Federal e no regime jurídico-administrativo.

A proporcionalidade da medida exige avaliação da relação entre os benefícios sociais pretendidos, os meios administrativos necessários à implementação e os custos econômicos e financeiros decorrentes da ampliação. Sem dados oficiais sobre o número de beneficiários, a frequência de utilização do transporte, os efeitos sobre os contratos e os mecanismos de custeio, não é possível demonstrar que a medida tenha sido adequadamente dimensionada. Também não foram apresentados indicadores suficientes para avaliar a demanda efetiva, os resultados esperados ou os mecanismos de monitoramento e controle da política pública.

A ausência desses elementos compromete a transparência da avaliação administrativa e dificulta a fiscalização dos resultados e dos custos do benefício. Portanto, embora a finalidade social da proposição seja legítima, sua implementação imediata, sem demonstração suficiente de viabilidade operacional e econômica, revela contrariedade ao interesse público sob a perspectiva da eficiência administrativa, da continuidade do serviço público e da responsabilidade na gestão dos recursos municipais.

Da viabilidade administrativa e da conclusão sob a ótica administrativa

A execução da norma depende de condições administrativas e operacionais que não foram suficientemente demonstradas na documentação encaminhada.

A ampliação da gratuidade poderá exigir adaptações cadastrais, procedimentos de avaliação médica e social, controle da utilização dos cartões, fiscalização dos acompanhantes e adequação dos mecanismos de financiamento do transporte coletivo.

A ausência de estudos técnicos impede verificar se o Município dispõe de estrutura, recursos e procedimentos suficientes para implementar a medida sem comprometer a continuidade, a eficiência e a sustentabilidade do serviço público.

Conclui-se, portanto, que a proposição apresenta insuficiência de instrução administrativa e operacional, associada à ausência de definição do custeio do benefício, circunstâncias que fundamentam a recomendação de veto por contrariedade ao interesse público.

Ressalta-se que essa conclusão não decorre de suposto vício de iniciativa parlamentar, mas das consequências concretas da ampliação de benefício tarifário sem demonstração das condições necessárias à sua execução.

III – CONFORMIDADE ORÇAMENTÁRIA-FINANCEIRA

Do enquadramento financeiro e orçamentário da proposição

O Autógrafo da Lei Municipal nº 5.596/2026 amplia benefício tarifário de gratuidade no transporte coletivo urbano, com repercussão econômica sobre o financiamento do serviço público e possível geração de obrigações financeiras para o Município.

Embora o texto normativo não determine expressamente a abertura de crédito orçamentário nem fixe valor específico de despesa, a ampliação do número de beneficiários produz encargo econômico direto ou indireto, cuja dimensão potencial foi reconhecida pela própria Comissão de Constituição, Justiça e Redação da Câmara Municipal.

A proposição não institui, reduz, isenta ou altera tributos, taxas ou contribuições, razão pela qual não se caracteriza, em princípio, renúncia de receita tributária sujeita ao regime do art. 14 da Lei Complementar Federal nº 101/2000.

A gratuidade tarifária, entretanto, não se confunde com benefício tributário, pois incide sobre a remuneração de serviço público, submetendo-se às normas constitucionais e legais relativas à política tarifária, ao financiamento do transporte coletivo e ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão.

A Constituição Federal, em seus arts. 165 e 167, estabelece normas de planejamento, autorização e controle das despesas públicas, exigindo compatibilidade entre as obrigações assumidas e os instrumentos orçamentários pertinentes.

O art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, incluído pela Emenda Constitucional nº 95/2016, determina que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro.

O Supremo Tribunal Federal reconheceu que essa exigência constitucional se aplica aos entes federativos, inclusive aos Municípios, conforme entendimento firmado na ADI 5.816 e em outros julgados relativos ao controle de constitucionalidade de proposições legislativas que criam ou alteram despesas obrigatórias.

A exigência de estimativa não constitui mera formalidade administrativa, mas instrumento de controle preventivo da responsabilidade fiscal, destinado a permitir que o Poder Legislativo conheça, antes da aprovação da proposição, as consequências financeiras da medida.

O ônus de apresentar a estimativa exigida pelo art. 113 do ADCT recai sobre o proponente, cabendo ao Poder Legislativo verificar sua existência e suficiência durante a tramitação legislativa. A ausência de dados oficiais não afasta essa obrigação, sendo possível ao parlamentar solicitar informações aos órgãos públicos competentes, a fim de obter os elementos necessários à elaboração de estudo tecnicamente fundamentado.

No caso concreto, a gratuidade ampliada possui caráter permanente, não apresenta prazo de encerramento e não estabelece fonte de custeio, circunstâncias que, associadas ao regime jurídico do transporte coletivo, evidenciam a necessidade de avaliação prévia de suas repercussões financeiras e orçamentárias.

A instituição de benefício tarifário em serviço público delegado não pode ser considerada financeiramente neutra, pois seu custo deverá ser suportado por algum mecanismo de financiamento juridicamente adequado, seja mediante recursos orçamentários, receitas extratarifárias, revisão da estrutura tarifária ou outras fontes legalmente admitidas. A inexistência dessa definição impede identificar os encargos decorrentes da medida e avaliar sua compatibilidade com o planejamento e a capacidade financeira municipal.

Da aplicação dos arts. 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei Complementar Federal nº 101/2000 estabelece normas de responsabilidade na gestão fiscal, fundamentadas no planejamento, na transparência, na prevenção de riscos e na preservação do equilíbrio das contas públicas.

O art. 15 considera não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou a assunção de obrigação que não atendam às exigências estabelecidas nos arts. 16 e 17, conforme a natureza da despesa.

O art. 16 exige, para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa, estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, além da declaração do ordenador da despesa quanto à adequação orçamentária e financeira e à compatibilidade com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. O § 2º do referido artigo determina expressamente que a estimativa seja acompanhada das premissas e da metodologia de cálculo utilizadas, exigência destinada a assegurar a verificabilidade dos parâmetros adotados e a consistência dos resultados apresentados.

O art. 17 disciplina a despesa obrigatória de caráter continuado, assim compreendida a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente público obrigação legal de execução por período superior a dois exercícios financeiros. O § 1º do mesmo dispositivo exige que os atos que criarem ou aumentarem despesa obrigatória de caráter continuado sejam instruídos com a estimativa prevista no art. 16, inciso I, e demonstrem a origem dos recursos para seu custeio. O § 2º exige, ainda, a demonstração de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no art. 4º, § 1º, da LRF, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa, observadas as hipóteses e exceções legalmente previstas.

O autógrafo amplia benefício tarifário de duração indeterminada, cuja execução poderá repercutir sobre as obrigações de custeio do Município, especialmente em razão da necessidade de preservar o equilíbrio econômico-financeiro do sistema de transporte coletivo.

A ausência de indicação da fonte de custeio e de estudo técnico que identifique o regime de financiamento impede demonstrar o atendimento das exigências legais aplicáveis à eventual despesa obrigatória de caráter continuado.

A existência de projeção parlamentar preliminar não supre, por si só, a necessidade de estimativa de impacto acompanhada de premissas e metodologia tecnicamente demonstradas, tampouco substitui a definição da origem dos recursos destinados ao custeio da ampliação.

Cumpre distinguir a estimativa que deve acompanhar a proposição legislativa, nos termos do art. 113 do ADCT, da declaração do ordenador da despesa prevista no art. 16, inciso II, da LRF, cuja emissão constitui providência administrativa própria da execução da despesa, conforme o enquadramento legal.

Não se deve, portanto, atribuir ao parlamentar a obrigação de apresentar declaração administrativa de ordenador de despesas do Poder Executivo, mas permanece sua responsabilidade pela instrução da proposição com a estimativa constitucionalmente exigível.

A insuficiência documental identificada compromete a demonstração da regularidade financeira da medida e impede verificar, de maneira segura, as condições necessárias à sua implementação.

Da estimativa financeira apresentada no processo legislativo e da insuficiência metodológica

O Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Redação da Câmara Municipal registra que a justificativa parlamentar apresentou estimativa financeira supostamente fundamentada em metodologia baseada em cenário conservador, considerando 380 cartões ativos, 44 viagens mensais por beneficiário e tarifa de referência de R$ 5,00, resultando em projeção mensal de R$ 83.600,00 e anual de R$ 1.003.200,00. Embora a operação aritmética apresentada esteja matematicamente correta, sua exatidão não comprova a validade técnica, financeira ou orçamentária da estimativa, especialmente diante da ausência de demonstração da origem, consistência e representatividade dos parâmetros utilizados.

A expressão “metodologia baseada em cenário conservador” não identifica, isoladamente, metodologia científica ou técnica de avaliação de impacto financeiro, constituindo apenas uma qualificação das premissas adotadas. A utilização de cenários conservadores é admissível em estudos econômicos e orçamentários, desde que fundamentada em dados verificáveis, critérios objetivos e procedimentos de cálculo tecnicamente demonstrados.

A estimativa parlamentar de R$ 1.003.200,00 anuais, apresentada sob a denominação de metodologia baseada em cenário conservador, constitui projeção aritmética preliminar, desacompanhada da demonstração técnica das premissas utilizadas, da origem e consistência dos dados e da identificação da efetiva repercussão financeira sobre o Município, não atendendo, quando aplicável, às exigências do art. 16, § 2º, da Lei Complementar Federal nº 101/2000, tampouco substituindo o estudo de impacto orçamentário-financeiro necessário à avaliação da proposta.

No caso concreto, não foram apresentados elementos suficientes para comprovar a origem dos 380 cartões considerados, a representatividade da estimativa de 44 viagens mensais, a adequação da tarifa de referência de R$ 5,00 ou a correspondência entre os valores projetados e a efetiva obrigação financeira do Município. Também não se demonstrou se os quantitativos utilizados representam beneficiários atualmente cadastrados, novos usuários potencialmente alcançados pela ampliação legislativa ou estimativas hipotéticas, tampouco foram considerados, de maneira individualizada, os efeitos da extensão da gratuidade aos acompanhantes.

A classificação do cenário como conservador carece de fundamentação técnica, pois não foram apresentados parâmetros comparativos, séries históricas, critérios de seleção das variáveis ou outros elementos capazes de demonstrar que os valores adotados representam efetivamente uma hipótese prudente de projeção financeira.

O art. 16, § 2º, da Lei Complementar Federal nº 101/2000 estabelece que a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, quando exigível, deverá ser acompanhada das premissas e da metodologia de cálculo utilizadas. Portanto, a simples apresentação de projeção matemática, desacompanhada da demonstração técnica dos parâmetros adotados, não satisfaz essa exigência legal.

A estimativa apresentada também não identifica o regime de financiamento do transporte coletivo municipal, a responsabilidade pelo custeio das gratuidades ou a eventual necessidade de compensação financeira à concessionária, impossibilitando determinar se o montante projetado representa despesa orçamentária municipal, receita tarifária não arrecadada ou outro efeito econômico sobre o sistema. Além disso, não foram apresentados demonstrativos de impacto referentes ao exercício de início da vigência e aos dois exercícios subsequentes, nem avaliação da compatibilidade da medida com os instrumentos municipais de planejamento e orçamento, conforme as exigências fiscais aplicáveis à natureza da despesa.

A ausência desses elementos impede considerar a projeção parlamentar como estudo técnico suficiente para demonstrar a viabilidade financeira e orçamentária da ampliação da gratuidade, especialmente diante da possibilidade de geração de obrigações continuadas e de repercussões sobre o equilíbrio econômico-financeiro do serviço público.

Consequentemente, a estimativa apresentada constitui projeção aritmética preliminar, sem demonstração metodológica suficiente para validar suas premissas e resultados, não substituindo o estudo de impacto orçamentário-financeiro exigível nem as informações técnicas necessárias à avaliação da repercussão econômica da medida.

Essa deficiência reforça a contrariedade ao interesse público, de natureza administrativa, econômica, financeira e orçamentária, constituindo fundamento adicional para a recomendação de veto integral ao Autógrafo da Lei Municipal nº 5.596/2026, sem prejuízo da incidência do art. 113 do ADCT e dos arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar Federal nº 101/2000, conforme o enquadramento jurídico da despesa decorrente da ampliação do benefício.

Da repercussão sobre os contratos de transporte coletivo e da origem dos recursos

O transporte coletivo urbano constitui serviço público essencial, cuja prestação deve observar o art. 175 da Constituição Federal, a Lei Federal nº 8.987/1995, a Lei Federal nº 9.074/1995 e a Lei Federal nº 12.587/2012.

O art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995 dispõe que a estipulação de novos benefícios tarifários pelo poder concedente fica condicionada à previsão, em lei, da origem dos recursos ou à simultânea revisão da estrutura tarifária do concessionário ou permissionário, de forma a preservar o equilíbrio econômico-financeiro contratual.

Na mesma linha, o art. 9º, § 4º, da Lei Federal nº 8.987/1995 determina que, havendo alteração unilateral do contrato que afete seu equilíbrio econômico-financeiro inicial, o poder concedente deverá restabelecê-lo concomitantemente à alteração.

A Lei Federal nº 12.587/2012, especialmente em seu art. 9º, estabelece parâmetros para a política tarifária e para o financiamento dos serviços de transporte público coletivo, disciplinando os mecanismos destinados à cobertura dos déficits decorrentes de subsídios tarifários.

O autógrafo examinado amplia a gratuidade sem indicar a origem dos recursos destinados ao custeio do benefício e sem prever a simultânea revisão da estrutura tarifária, circunstância que contraria a exigência estabelecida pelo art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995, considerada a prestação do serviço sob regime de delegação.

A ampliação de gratuidades não é economicamente neutra, pois seu custo deverá ser absorvido por algum mecanismo de financiamento, podendo repercutir sobre o orçamento municipal, os usuários pagantes ou a remuneração contratual do prestador do serviço.

A ausência de definição dessa alternativa transfere à Administração Pública a responsabilidade pela implementação de encargo não suficientemente dimensionado, sem demonstrar previamente os recursos e mecanismos necessários à preservação do equilíbrio econômico-financeiro.

Não foram apresentados os contratos vigentes, os dados oficiais de utilização, as cláusulas relativas às gratuidades ou a avaliação técnica do órgão gestor do transporte coletivo.

Esses elementos são necessários para identificar a responsabilidade pelo custeio, a eventual necessidade de compensação financeira e os mecanismos legalmente admissíveis para implementação da medida.

A inexistência de avaliação contratual não permite quantificar definitivamente o impacto sobre o orçamento municipal, mas não afasta a obrigação de observar as normas federais que condicionam a instituição de novos benefícios tarifários à preservação do equilíbrio econômico-financeiro do serviço público delegado.

Portanto, a ausência de previsão da origem dos recursos ou de revisão da estrutura tarifária constitui fundamento jurídico específico para o veto, independentemente da insuficiência metodológica da estimativa parlamentar.

Da compatibilidade com PPA, LDO e LOA

A Constituição Federal estabelece, no art. 165, os instrumentos fundamentais de planejamento e orçamento público, constituídos pelo Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária Anual.

A criação ou ampliação de benefício público com repercussão financeira deve ser examinada à luz desses instrumentos, especialmente quando puder exigir custeio continuado, compensação tarifária ou alteração da programação orçamentária municipal.

Para demonstrar a adequação da proposição, seria necessária avaliação dos programas e ações do PPA relacionados ao transporte coletivo e à política municipal de mobilidade urbana, das prioridades e metas estabelecidas na LDO e das dotações eventualmente destinadas ao custeio ou compensação financeira das gratuidades. Também seria necessária a identificação das fontes de recursos, caso a execução da medida demande despesa municipal adicional, e a avaliação de seus efeitos sobre as metas fiscais e a programação financeira.

A documentação encaminhada não contém demonstração formal da compatibilidade da proposta com os instrumentos de planejamento e orçamento municipal.

A ausência dessa documentação não permite afirmar, isoladamente, que inexistam dotações orçamentárias ou que a proposta seja materialmente incompatível com o PPA, a LDO e a LOA. Entretanto, impede atestar sua adequação orçamentária e financeira, especialmente diante da ampliação permanente de benefício tarifário cuja fonte de custeio não foi definida.

A previsão de vigência imediata agrava essa deficiência, pois permite que a obrigação legal de concessão da gratuidade produza efeitos antes da demonstração das condições financeiras e administrativas necessárias à sua execução.

A eventual existência de dotações genéricas destinadas ao transporte coletivo não dispensa, por si só, a estimativa do impacto financeiro nem a demonstração da suficiência dos recursos para suportar as obrigações decorrentes da ampliação do benefício.

Consequentemente, a ausência de demonstração de compatibilidade com os instrumentos de planejamento e orçamento reforça a contrariedade ao interesse público e compromete a segurança jurídica da implementação da norma.

Dos limites fiscais, das despesas com pessoal e dos riscos de responsabilização

Os arts. 18 a 23 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 disciplinam especificamente a despesa total com pessoal e os limites legalmente estabelecidos. A ampliação da gratuidade tarifária não configura, por si só, despesa com pessoal, razão pela qual esses dispositivos não constituem fundamento direto para o veto.

Sua incidência dependeria da demonstração de que a implementação da medida exige providências adicionais relacionadas à contratação ou à remuneração de pessoal, circunstância não comprovada na documentação examinada. Também não existem elementos que permitam afirmar que a proposição aumentará necessariamente o endividamento municipal ou produzirá descumprimento das metas fiscais.

A deficiência identificada consiste precisamente na ausência de estimativa e de definição do custeio que permitam avaliar esses efeitos de maneira objetiva.

A implementação de obrigação financeira sem observância das exigências legais aplicáveis poderá produzir riscos de irregularidade da despesa, questionamentos pelos órgãos de controle e eventual responsabilização dos agentes competentes, conforme a conduta efetivamente praticada e os pressupostos legais de responsabilização.

Não se trata de presumir responsabilidade pessoal da Chefe do Poder Executivo pela simples sanção da norma, mas de reconhecer a necessidade de prevenir a criação e execução de obrigações incompatíveis com as normas de responsabilidade fiscal

Da conclusão financeira e orçamentária

A proposição amplia benefício tarifário de repercussão econômica relevante, reconhecida no próprio processo legislativo, sem apresentar estimativa de impacto acompanhada de premissas e metodologia de cálculo suficientes para demonstrar sua adequação às exigências do art. 113 do ADCT e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Também não estabelece a origem dos recursos destinados ao custeio do benefício nem prevê a revisão da estrutura tarifária, em desacordo com o art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995.

A ausência de definição do financiamento, associada à vigência imediata, impõe risco de implementação de encargo econômico não dimensionado e de repercussões sobre o equilíbrio contratual e o planejamento financeiro municipal.

Conclui-se, portanto, que a proposição apresenta fundamentos jurídicos relevantes de incompatibilidade constitucional e legal e, cumulativamente, contrariedade ao interesse público, circunstâncias que justificam a recomendação de veto integral

IV – ORTOGRAFIA, GRAMÁTICA E TÉCNICA DE REDAÇÃO LEGISLATIVA

A Lei Complementar Federal nº 95/1998 estabelece regras de elaboração, redação, alteração e consolidação das leis, exigindo clareza, precisão, concisão, ordem lógica e coerência normativa, de modo a assegurar a compreensão e a aplicação uniforme das disposições legais.

O Autógrafo da Lei Municipal nº 5.596/2026 apresenta estrutura formal composta de ementa e quatro artigos, mas contém disposições que demandam aperfeiçoamento quanto à definição dos beneficiários, aos requisitos de concessão da gratuidade, à terminologia médica utilizada e aos procedimentos necessários à execução administrativa.

A redação normativa deve permitir que seus destinatários e os órgãos responsáveis pela execução identifiquem, de maneira objetiva, os direitos assegurados, as condições para seu exercício e as obrigações administrativas correspondentes.

A existência de expressões ambíguas ou de requisitos insuficientemente definidos compromete a segurança jurídica, podendo produzir interpretações divergentes e tratamentos administrativos desiguais.

Embora a estrutura geral do autógrafo seja compatível com a organização formal das proposições legislativas, a redação de seus dispositivos apresenta problemas de precisão terminológica, coerência interna e exequibilidade que merecem exame individualizado

Do art. 1º – Ampliação da gratuidade e critérios de elegibilidade

O art. 1º amplia a gratuidade do transporte coletivo urbano para pessoas com TEA e fibromialgia, mas não esclarece suficientemente se os requisitos de baixa renda e de tratamento nos Centros de Atenção Psicossocial, previstos na Lei Municipal nº 4.478/2019, também serão aplicáveis aos novos beneficiários.

A ausência de definição inequívoca desses critérios poderá produzir interpretações administrativas divergentes quanto ao universo de pessoas alcançadas pela ampliação legislativa.

Essa indefinição apresenta, igualmente, repercussão financeira, pois impede estabelecer com precisão a população potencialmente beneficiada e compromete a consistência das premissas utilizadas na projeção parlamentar.

A redação deve distinguir os requisitos gerais de concessão da gratuidade das condições específicas aplicáveis a cada grupo de beneficiários, respeitando a legislação federal de proteção às pessoas com deficiência e as disposições municipais pertinentes.

Desta forma, o autógrafo não traz os critérios de elegibilidade, estabelecidos de forma objetiva, evitando exigências incompatíveis com a natureza das condições de saúde abrangidas e assegurando tratamento administrativo uniforme.

Do art. 1º, § 1º – Comprovação médica e social

O § 1º do art. 1º condiciona a concessão do cartão de transporte especial à apresentação de laudo médico e parecer social emitidos por profissionais habilitados da rede pública de serviços credenciados pelo Município.

A expressão utilizada apresenta imprecisão quanto à identificação dos profissionais autorizados à emissão dos documentos e quanto à natureza dos serviços públicos ou credenciados responsáveis pela avaliação.

A redação também não esclarece suficientemente se a exigência de parecer social será aplicável indistintamente a todos os grupos de beneficiários ou se dependerá de critérios socioeconômicos específicos.

Em relação às pessoas com fibromialgia, a proposição deve observar a Lei Federal nº 14.705/2023, alterada pela Lei Federal nº 15.176/2025, especialmente quanto aos critérios de avaliação biopsicossocial para equiparação à condição de pessoa com deficiência.

A simples apresentação de diagnóstico médico não deve ser confundida, automaticamente, com o reconhecimento da condição de pessoa com deficiência para todos os efeitos legais, quando a legislação federal exigir avaliação específica.

Isso não impede que o legislador municipal, no âmbito de sua competência e observadas as normas aplicáveis, estabeleça benefício tarifário destinado a pessoas com determinada condição de saúde, mas exige clareza quanto ao fundamento jurídico e aos requisitos de concessão.

A ausência de definição precisa dos procedimentos de comprovação poderá produzir dificuldades administrativas, tratamentos desiguais e controvérsias quanto ao reconhecimento do direito à gratuidade.

Do art. 1º, § 2º – Gratuidade ao acompanhante

O § 2º do art. 1º estende o benefício ao acompanhante, quando comprovada sua necessidade mediante laudo médico.

A medida possui finalidade social legítima, especialmente diante das situações em que a utilização do transporte coletivo dependa de assistência de terceiro. Entretanto, a redação não estabelece suficientemente as condições de utilização do benefício pelo acompanhante, os mecanismos de vinculação ao beneficiário titular, a necessidade de deslocamento conjunto ou os procedimentos destinados à prevenção de utilização indevida.

A ausência desses parâmetros poderá dificultar a fiscalização e o controle das gratuidades, além de comprometer a precisão da estimativa financeira.

A extensão do benefício ao acompanhante também amplia potencialmente o número de viagens gratuitas, circunstância que deveria ter sido considerada de maneira individualizada na projeção de impacto apresentada durante a tramitação legislativa.

Não se demonstrou se a estimativa parlamentar de 380 cartões ativos e 44 viagens mensais contempla os acompanhantes ou se corresponde exclusivamente aos beneficiários titulares. Essa omissão compromete a avaliação da repercussão econômica da medida e reforça a necessidade de aperfeiçoamento da redação normativa e da instrução financeira.

Do art. 2º – Classificação das condições de saúde

O art. 2º altera o parágrafo único do art. 2º da Lei Municipal nº 4.478/2019, mediante enumeração de códigos da Classificação Internacional de Doenças, incluindo referências relacionadas ao TEA e à fibromialgia.

A técnica adotada exige revisão para assegurar correspondência entre as classificações utilizadas, as condições efetivamente abrangidas e a terminologia médica vigente. A utilização de códigos de classificação médica em texto legislativo deve observar critérios de precisão e atualização, evitando que alterações nos sistemas internacionais de classificação produzam dificuldades de interpretação ou exclusões não pretendidas pelo legislador. Também deve ser preservada a coerência entre a identificação das condições de saúde e os requisitos legais para concessão do benefício.

A simples enumeração de códigos não substitui a definição objetiva dos critérios de elegibilidade, especialmente quando o reconhecimento de determinada condição jurídica depender de avaliação específica prevista na legislação federal

Do art. 3º – Alteração do inciso VI do art. 4º da legislação originária

O art. 3º altera o inciso VI do art. 4º da Lei Municipal nº 4.478/2019, contemplando os novos grupos de beneficiários e estabelecendo requisitos relacionados à comprovação das condições de saúde.

A redação deverá ser harmonizada com o art. 1º e seus parágrafos, especialmente quanto à exigência de laudo médico, parecer social e avaliação médica. A utilização de expressões distintas para procedimentos aparentemente relacionados pode produzir dúvida quanto à necessidade de apresentação cumulativa dos documentos ou à possibilidade de comprovação por meios alternativos.

A ausência de uniformidade terminológica compromete a clareza normativa e poderá gerar divergências na atuação dos órgãos responsáveis pela concessão da gratuidade. A técnica legislativa recomenda a utilização de terminologia uniforme e a definição precisa das condições de acesso ao benefício, evitando interpretações que ampliem ou restrinjam indevidamente o alcance da norma.

Da conclusão redacional e da natureza dos ajustes necessários

Os problemas identificados são, em sua maioria, materialmente sanáveis mediante revisão da redação normativa, harmonização dos critérios de elegibilidade, atualização da terminologia médica e definição dos procedimentos administrativos. Entretanto, essas alterações exigem modificação do texto aprovado e não podem ser realizadas unilateralmente pela Chefe do Poder Executivo no ato de sanção. Além disso, os aperfeiçoamentos redacionais não eliminam as deficiências principais da proposição, relacionadas à ausência de estimativa de impacto suficientemente fundamentada e à falta de definição da origem dos recursos destinados ao custeio da ampliação da gratuidade.

A interdependência dos dispositivos impede que eventuais problemas sejam solucionados adequadamente mediante veto parcial, pois a supressão isolada de determinados artigos ou parágrafos poderia comprometer a coerência normativa e a finalidade da proposição.

Conclui-se, portanto, que as deficiências redacionais reforçam a necessidade de nova elaboração legislativa (o que não cabe ao Poder Executivo fazê-lo), mas não constituem, isoladamente, o fundamento principal da recomendação de veto integral.

V – DA CONSTITUCIONALIDADE, LEGALIDADE E COMPETÊNCIA LEGISLATIVA

A Constituição Federal estabelece, em seu art. 30, incisos I, II e V, a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e estadual no que couber e organizar e prestar os serviços públicos de interesse local, incluído o transporte coletivo, considerado serviço de caráter essencial.

A disciplina das condições de acesso, utilização e gratuidade do transporte coletivo urbano insere-se, portanto, na competência legislativa municipal, observadas as disposições constitucionais, as normas gerais federais e o regime jurídico dos serviços públicos delegados. A proposta também se relaciona com os arts. 6º, 23, inciso II, 37, 175 e 227, § 2º, da Constituição Federal, bem como com a Lei Federal nº 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, e com a Lei Federal nº 13.146/2015, que estabelece o Estatuto da Pessoa com Deficiência.

Em relação às pessoas com Transtorno do Espectro Autista, a Lei Federal nº 12.764/2012 reconhece a pessoa com TEA como pessoa com deficiência para todos os efeitos legais, assegurando a incidência das normas de proteção e inclusão pertinentes.

Quanto às pessoas com fibromialgia, devem ser consideradas as disposições da Lei Federal nº 14.705/2023, alterada pela Lei Federal nº 15.176/2025, especialmente quanto à avaliação biopsicossocial necessária à equiparação à condição de pessoa com deficiência, nos termos legalmente estabelecidos.

Assim, não se identifica incompetência legislativa do Município para estabelecer ou ampliar benefícios tarifários no transporte coletivo urbano, desde que observadas as exigências legais de implementação, custeio e sustentabilidade do serviço público.

Da iniciativa parlamentar e da separação dos Poderes

A proposição é de iniciativa parlamentar, circunstância que exige o exame de eventual reserva de iniciativa da Chefe do Poder Executivo e dos limites constitucionais da atuação legislativa sobre políticas públicas municipais.

Conforme o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 917 da repercussão geral, a criação de despesa pública por lei de iniciativa parlamentar não caracteriza, isoladamente, vício de iniciativa, desde que a proposição não disponha sobre a estrutura ou atribuições de órgãos do Poder Executivo nem sobre o regime jurídico dos servidores públicos. Dessa forma, a ampliação legislativa de benefício tarifário não deve ser considerada formalmente inconstitucional apenas por sua origem parlamentar ou por apresentar repercussão financeira.

A proposta interfere nas condições de concessão da gratuidade, na emissão de cartões especiais, na avaliação dos beneficiários e no eventual custeio do benefício, matérias que dependem de atuação administrativa dos órgãos responsáveis pela gestão e fiscalização do transporte coletivo. Entretanto, a existência de obrigações operacionais decorrentes da lei não configura, necessariamente, invasão de competência administrativa, sendo indispensável verificar se os dispositivos determinam reorganização de órgãos, criação de atribuições específicas ou interferência indevida na gestão administrativa e contratual do serviço.

No caso concreto, não se identifica fundamento suficiente para caracterizar vício autônomo de iniciativa, razão pela qual a recomendação de veto não deve apoiar-se na autoria parlamentar da proposição. Também não constitui vício formal autônomo a ausência de consulta prévia às Secretarias Municipais, pois a iniciativa parlamentar não está subordinada à manifestação administrativa do Poder Executivo, ressalvadas as exigências específicas estabelecidas pela Constituição e pela legislação aplicável.

O problema jurídico central reside na ausência de demonstração suficiente dos efeitos financeiros e orçamentários da ampliação da gratuidade e na falta de previsão da origem dos recursos ou de revisão da estrutura tarifária, conforme exigido pela legislação federal.

Da constitucionalidade material e da proteção ao interesse público

A finalidade inclusiva da proposição encontra fundamento constitucional nos direitos sociais, na igualdade material, na proteção das pessoas com deficiência e no dever estatal de promover condições adequadas de acessibilidade e mobilidade. Entretanto, a implementação de políticas públicas deve observar simultaneamente os princípios da legalidade, eficiência, planejamento, responsabilidade fiscal e continuidade dos serviços públicos.

O art. 37, caput, da Constituição Federal impõe à Administração Pública a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, incompatíveis com a execução de obrigações públicas sem avaliação suficiente de suas condições administrativas e econômicas.

O art. 175 da Constituição Federal submete a prestação dos serviços públicos ao regime jurídico próprio, incluindo a preservação das condições adequadas de funcionamento e a observância das obrigações decorrentes dos contratos de concessão.

A ampliação da gratuidade tarifária sem definição dos mecanismos de financiamento poderá comprometer a adequada distribuição dos encargos econômicos do serviço, com possíveis repercussões sobre o orçamento municipal, a tarifa pública e a remuneração contratual do prestador.

A ausência de planejamento também poderá produzir dificuldades administrativas, insuficiência dos mecanismos de controle e riscos à continuidade e à qualidade do serviço público. Portanto, embora o objetivo social da proposição seja constitucionalmente legítimo, os meios escolhidos para sua implementação devem observar as normas constitucionais e legais que asseguram a responsabilidade fiscal, a eficiência administrativa e a sustentabilidade econômica do transporte coletivo.

Da legalidade financeira e da preservação do equilíbrio econômico-financeiro

O art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995 estabelece requisito jurídico específico para a instituição de novos benefícios tarifários em serviços públicos concedidos ou permitidos, condicionando sua estipulação à previsão legal da origem dos recursos ou à simultânea revisão da estrutura tarifária.

A finalidade dessa disposição consiste em impedir que a criação de gratuidades ou outros benefícios tarifários comprometa o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e transfira encargos não dimensionados ao prestador do serviço ou ao poder concedente.

O Autógrafo da Lei Municipal nº 5.596/2026 amplia a gratuidade do transporte coletivo urbano sem estabelecer a origem dos recursos destinados ao custeio dos novos beneficiários e sem prever a revisão da estrutura tarifária. Essa omissão constitui incompatibilidade com a legislação federal de regência dos serviços públicos delegados, independentemente da definição exata do valor final do impacto econômico.

O art. 9º, § 4º, da Lei Federal nº 8.987/1995 reforça essa conclusão ao estabelecer o dever de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro quando alteração unilateral do contrato afetar suas condições iniciais.

A Lei Federal nº 12.587/2012 também disciplina os mecanismos de financiamento do transporte público coletivo e de cobertura dos déficits decorrentes da política de subsídios tarifários.

A ausência de definição do custeio impede identificar a forma juridicamente adequada de suportar o encargo econômico decorrente da ampliação da gratuidade, transferindo à Administração Pública riscos financeiros e contratuais que deveriam ter sido previamente avaliados. Dessa forma, a incompatibilidade com o art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995 constitui fundamento jurídico específico e relevante para o veto integral.

Da constitucionalidade formal e da responsabilidade fiscal

O art. 113 do ADCT estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário-financeiro.

O Supremo Tribunal Federal reconhece a aplicabilidade dessa exigência aos entes federativos, inclusive aos Municípios, conforme entendimento firmado na ADI 5.816 e em outros julgados relacionados ao controle de constitucionalidade de proposições legislativas com repercussão fiscal.

A exigência de estimativa prévia constitui requisito constitucional de instrução da proposição legislativa abrangida pelo dispositivo, não podendo ser substituída por simples projeção aritmética desacompanhada de fundamentação técnica suficiente.

No caso concreto, o autógrafo amplia benefício tarifário de caráter permanente, sem prazo de encerramento e sem definição da origem dos recursos, com repercussão econômica reconhecida no próprio processo legislativo.

A estimativa parlamentar de R$ 1.003.200,00 anuais não demonstra suficientemente a origem dos dados utilizados, a metodologia de cálculo, a representatividade das premissas ou os efeitos da ampliação sobre o financiamento do sistema e as obrigações municipais.

A ausência de demonstração técnica da natureza e do custeio da obrigação impede comprovar o atendimento das exigências constitucionais e fiscais aplicáveis.

Quando a ampliação do benefício configurar criação ou alteração de despesa obrigatória municipal, a inexistência de estimativa adequada durante a tramitação legislativa caracteriza vício formal de constitucionalidade, que não se convalida pela simples sanção nem pela elaboração posterior de estudos durante a execução da lei.

A inobservância dos arts. 16 e 17 da Lei Complementar Federal nº 101/2000, conforme a natureza da despesa, também compromete a regularidade da geração da obrigação, nos termos do art. 15 da mesma lei.

A deficiência identificada não decorre da ausência de declaração administrativa de ordenador de despesas apresentada pelo parlamentar, mas da insuficiência da estimativa exigível e da falta de definição do custeio do benefício

Da regularidade do processo legislativo e da instrução documental

A regularidade do processo legislativo exige a observância das normas constitucionais, da Lei Orgânica Municipal e do Regimento Interno da Câmara Municipal, especialmente quanto à apresentação, instrução, apreciação pelas comissões competentes e deliberação das proposições.

A documentação exigível deve guardar relação com o objeto da proposta e com seus efeitos jurídicos, administrativos e financeiros, não sendo adequado presumir a obrigatoriedade de todos os documentos administrativos para qualquer espécie de projeto de lei. Entretanto, quando a proposição criar ou alterar despesa obrigatória, deverá observar o art. 113 do ADCT e, conforme o enquadramento da despesa, os arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Quando instituir novo benefício tarifário em serviço público delegado, deverá também observar o art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995, mediante previsão da origem dos recursos ou da simultânea revisão da estrutura tarifária.

Importa distinguir os elementos de instrução cuja apresentação compete ao proponente e cuja verificação cabe ao Poder Legislativo daqueles documentos administrativos internos destinados a subsidiar a decisão do Poder Executivo quanto à sanção ou ao veto.

A estimativa de impacto exigida pelo art. 113 do ADCT constitui requisito de instrução da proposição legislativa, enquanto as manifestações dos órgãos municipais de transporte, finanças, planejamento e saúde representam subsídios técnicos relevantes à avaliação administrativa da medida.

A declaração do ordenador da despesa prevista no art. 16, inciso II, da LRF, por sua vez, constitui providência administrativa vinculada à geração da despesa, não podendo ser exigida indistintamente do parlamentar como condição formal de apresentação de qualquer proposição.

No expediente examinado, foram apresentados o texto integral do autógrafo, o ofício de encaminhamento da Câmara Municipal e o Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Redação.

A justificativa parlamentar foi mencionada no parecer legislativo, mas não consta integralmente da documentação encaminhada para exame.

A estimativa de impacto foi apresentada apenas sob a forma de projeção preliminar, sem demonstração suficiente das premissas e da metodologia utilizadas.

Não consta indicação da origem dos recursos ou previsão de revisão da estrutura tarifária, exigência relacionada ao próprio conteúdo da proposição. Também não foi apresentado parecer da Comissão de Finanças e Orçamento, cuja obrigatoriedade e efetiva participação deverão ser verificadas à luz do Regimento Interno da Câmara Municipal.

Não foi encaminhada a documentação integral da tramitação e das deliberações legislativas, circunstância que impede verificar exaustivamente o atendimento das exigências regimentais.

Quanto às manifestações do órgão gestor do transporte coletivo e das unidades municipais de finanças, planejamento e saúde, sua ausência não constitui, isoladamente, nulidade do processo legislativo parlamentar, mas evidencia a necessidade de avaliação técnica dos efeitos administrativos e financeiros da medida.

A ausência de documentos no expediente encaminhado não comprova, por si só, que todos eles deixaram de integrar os autos legislativos originais, sendo juridicamente adequado distinguir a inexistência efetiva de documentos da simples ausência de encaminhamento ao Poder Executivo. Entretanto, a justificativa parlamentar e o parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Redação não substituem a estimativa de impacto exigida pelo art. 113 do ADCT, quando incidente, nem a previsão da origem dos recursos exigida pelo art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995.

A insuficiência de instrução legislativa, associada às omissões do próprio texto normativo, compromete a demonstração da regularidade jurídica da proposição e constitui fundamento relevante para o veto.

Das consequências jurídicas e dos riscos de judicialização

A ausência de estimativa de impacto, quando exigida pelo art. 113 do ADCT, constitui vício formal da proposição legislativa, apto a ensejar questionamento de sua constitucionalidade.

A instituição de benefício tarifário em serviço público delegado sem indicação da origem dos recursos ou da revisão da estrutura tarifária contraria o art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995 e poderá produzir controvérsias relacionadas ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.

A inobservância dos arts. 16 e 17 da LRF, quando aplicáveis, compromete a regularidade da geração e execução da despesa, nos termos do art. 15 da mesma lei.

A implementação de benefício permanente sem definição dos mecanismos de custeio poderá gerar questionamentos administrativos, contratuais e judiciais, inclusive quanto à responsabilidade financeira pelo benefício e à necessidade de recomposição da remuneração contratual. Também poderão surgir controvérsias relacionadas aos critérios de elegibilidade, à comprovação das condições de saúde e à concessão da gratuidade aos acompanhantes.

Esses riscos reforçam a necessidade de assegurar que a ampliação do benefício seja precedida de adequada instrução legislativa e de definição dos mecanismos jurídicos, administrativos e financeiros necessários à sua execução.

A insuficiência documental não significa inviabilidade definitiva da política pública, que poderá ser objeto de nova proposição devidamente instruída, com estimativa de impacto, definição da origem dos recursos e critérios objetivos de concessão. Entretanto, as deficiências identificadas no autógrafo não podem ser corrigidas unilateralmente pela Chefe do Poder Executivo no ato de sanção, especialmente quando exigirem alteração do conteúdo normativo aprovado pela Câmara Municipal.

Conclui-se, portanto, que a proposição apresenta fundamentos jurídicos relevantes para o veto, especialmente pela incompatibilidade com o art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995, pela insuficiência da instrução financeira exigível e pelos riscos administrativos e contratuais decorrentes de sua implementação imediata.

VI – DO VETO

Da natureza constitucional do veto e da harmonia entre os Poderes

Feitas as observações técnicas relativas ao texto normativo em questão, é necessário destacar que o exercício do veto pela Chefe do Poder Executivo não deve ser interpretado como afronta ao Poder Legislativo, tampouco como ato de desarmonia entre os Poderes, mas como prerrogativa constitucional que integra, de forma legítima e essencial, o devido processo legislativo.

O veto constitui mecanismo de controle recíproco entre os Poderes, destinado à preservação da constitucionalidade, da legalidade, da responsabilidade administrativa, do equilíbrio orçamentário e do interesse público, em conformidade com o art. 66 da Constituição Federal e com as disposições correspondentes da Lei Orgânica Municipal. Seu exercício, quando fundado em razões jurídicas ou de contrariedade ao interesse público, representa manifestação legítima do sistema de freios e contrapesos que estrutura o regime democrático brasileiro.

O art. 66, § 1º, da Constituição Federal estabelece que o Chefe do Poder Executivo poderá vetar, total ou parcialmente, o projeto de lei que considerar inconstitucional ou contrário ao interesse público, no prazo de quinze dias úteis contados do recebimento, comunicando os motivos do veto ao Presidente do Poder Legislativo em quarenta e oito horas.

No âmbito municipal, o exercício dessa competência deve observar as disposições da Lei Orgânica do Município de Várzea Grande quanto aos prazos, à motivação, à comunicação à Câmara Municipal e ao procedimento de apreciação do veto.

A motivação deve identificar os fundamentos concretos da decisão, não sendo suficiente a referência genérica à conveniência administrativa ou à possibilidade abstrata de geração de despesas.

No caso examinado, a recomendação de veto encontra fundamento em deficiências específicas da proposição, relacionadas à ausência de estimativa de impacto suficientemente demonstrada, à inexistência de previsão da origem dos recursos ou de revisão da estrutura tarifária, às repercussões não dimensionadas sobre o equilíbrio econômico-financeiro do transporte coletivo e às insuficiências administrativas e redacionais identificadas. Portanto, o veto não representa desconsideração institucional à Câmara Municipal, mas exercício de responsabilidade constitucional atribuída à Chefe do Poder Executivo, destinado à preservação da juridicidade e da boa administração pública.

Do veto por inconstitucionalidade e ilegalidade

O veto jurídico decorre da identificação de incompatibilidade entre o texto aprovado e a Constituição Federal ou o ordenamento jurídico aplicável.

No caso concreto, a proposição apresenta fundamentos relevantes de incompatibilidade constitucional e legal, especialmente relacionados à ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro adequada, à falta de definição da origem dos recursos e à inobservância das normas federais de preservação do equilíbrio econômico-financeiro dos serviços públicos delegados.

O art. 113 do ADCT estabelece requisito constitucional de instrução das proposições legislativas que criem ou alterem despesa obrigatória ou renúncia de receita, exigindo estimativa prévia do respectivo impacto orçamentário-financeiro.

A ampliação da gratuidade apresenta caráter permanente, não estabelece prazo de encerramento e possui repercussão econômica reconhecida no próprio processo legislativo, mediante projeção parlamentar de R$ 1.003.200,00 anuais. Entretanto, a projeção apresentada não demonstra suficientemente a origem dos dados, a metodologia utilizada, a representatividade das premissas ou a correspondência entre os valores estimados e as obrigações financeiras decorrentes da medida.

A inexistência de estimativa adequada, quando caracterizada a criação ou alteração de despesa obrigatória municipal, configura vício formal de constitucionalidade, conforme o art. 113 do ADCT e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. A deficiência também compromete a verificação do atendimento aos arts. 16 e 17 da Lei Complementar Federal nº 101/2000, especialmente quanto à estimativa de impacto, à demonstração das premissas e da metodologia de cálculo e à origem dos recursos para o custeio de eventual despesa obrigatória de caráter continuado. Além disso, o autógrafo amplia benefício tarifário em serviço público delegado sem prever a origem dos recursos ou a simultânea revisão da estrutura tarifária, em desacordo com o art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995.

A ausência dessa previsão também apresenta repercussão sobre o dever de preservação do equilíbrio econômico-financeiro contratual, previsto no art. 9º, § 4º, da Lei Federal nº 8.987/1995. Esse fundamento possui autonomia em relação à estimativa financeira, pois a legislação federal exige que a instituição de novos benefícios tarifários observe mecanismo destinado à preservação do equilíbrio contratual, independentemente da quantificação definitiva do impacto econômico.

A ausência de definição do custeio, portanto, não representa mera deficiência de planejamento administrativo, mas incompatibilidade com exigência legal específica aplicável à ampliação de benefícios tarifários.

Não se recomenda, por outro lado, fundamentar o veto em suposto vício de iniciativa parlamentar, pois a matéria não demonstra, por si só, invasão de competência reservada ao Poder Executivo, conforme o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 917. Também não se deve considerar a ausência de consulta prévia às Secretarias Municipais como causa autônoma de nulidade do processo legislativo, uma vez que essa consulta não constitui requisito geral de validade das proposições de iniciativa parlamentar.

Assim, o fundamento jurídico do veto concentra-se nas incompatibilidades constitucionais e legais relacionadas à instrução financeira exigível e, especialmente, à ausência de previsão da origem dos recursos ou de revisão da estrutura tarifária

Do veto por contrariedade ao interesse público

O veto por contrariedade ao interesse público decorre de avaliação motivada das consequências administrativas, econômicas, financeiras, orçamentárias e sociais da proposição.

No caso concreto, esse fundamento apresenta natureza cumulativa em relação às objeções jurídicas identificadas, diante da implementação imediata de benefício tarifário ampliado sem demonstração suficiente das condições necessárias à sua execução. Sob a perspectiva administrativa, a proposição apresenta indefinições quanto aos critérios de elegibilidade, à comprovação das condições de saúde, à concessão do benefício aos acompanhantes e aos procedimentos de cadastramento, fiscalização e controle.

A ausência de avaliação técnica também impede demonstrar a capacidade operacional dos órgãos municipais responsáveis pela implementação da medida e a suficiência dos sistemas administrativos atualmente existentes. Sob a perspectiva econômica, não foram avaliados adequadamente os efeitos da ampliação da gratuidade sobre o financiamento do transporte coletivo e sobre o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão.

A inexistência de dados oficiais sobre a demanda adicional, a frequência de utilização e o número de acompanhantes impede dimensionar a repercussão econômica do benefício. Sob a perspectiva financeira, não foi identificada a responsabilidade pelo custeio das novas gratuidades, tampouco demonstrada a existência de recursos suficientes para suportar eventual obrigação municipal. A projeção parlamentar apresentada não constitui estudo técnico suficiente, pois carece de demonstração das premissas, da metodologia de cálculo e da correspondência entre os valores estimados e os encargos efetivamente decorrentes da ampliação.

Sob a perspectiva orçamentária, não foi demonstrada a compatibilidade da medida com o PPA, a LDO e a LOA, nem avaliada sua repercussão sobre a programação financeira e as metas fiscais do Município.

Sob a perspectiva social, a ausência de definição dos mecanismos de financiamento poderá produzir repercussões sobre os usuários pagantes, mediante eventual revisão tarifária, ou comprometer a sustentabilidade econômica e a qualidade do transporte coletivo, serviço essencial utilizado por toda a coletividade, inclusive pelas pessoas que se pretende beneficiar.

A finalidade inclusiva da proposição não é objeto de rejeição, pois a proteção das pessoas com TEA e fibromialgia constitui objetivo legítimo de política pública.

A objeção dirige-se à instituição imediata de benefício ampliado sem estimativa de impacto suficientemente fundamentada, sem definição da origem dos recursos e sem demonstração das condições operacionais necessárias à sua implementação.

A relevância social da matéria não afasta a obrigação de assegurar que sua execução observe os princípios da legalidade, eficiência, planejamento, responsabilidade fiscal e continuidade dos serviços públicos.

Diante dessas circunstâncias, encontra-se caracterizada contrariedade ao interesse público, de natureza administrativa, econômica, financeira e orçamentária, suficiente para fundamentar o veto integral, independentemente da discussão sobre a configuração definitiva de despesa obrigatória municipal

Do veto total e do veto parcial

O veto total alcança a integralidade do texto aprovado, enquanto o veto parcial recai sobre dispositivos específicos, observadas as limitações constitucionais e orgânicas pertinentes.

Nos termos do art. 66, § 2º, da Constituição Federal, o veto parcial somente poderá abranger texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea, não sendo admitida a supressão isolada de palavras ou expressões.

A escolha entre veto total e parcial deve considerar a possibilidade de preservação de dispositivos juridicamente autônomos, coerentes e executáveis.

No autógrafo examinado, o art. 1º estabelece a ampliação da gratuidade e disciplina os requisitos de concessão do benefício, inclusive sua extensão aos acompanhantes.

Os arts. 2º e 3º promovem alterações destinadas à identificação e à inclusão dos novos beneficiários na legislação originária, enquanto o art. 4º estabelece a vigência do conjunto normativo.

Os dispositivos apresentam relação de dependência material, pois integram uma única alteração legislativa destinada à ampliação da gratuidade do transporte coletivo urbano.

O veto parcial não solucionaria a ausência de estimativa de impacto adequada e de definição da origem dos recursos, podendo comprometer a coerência da legislação resultante.

A supressão isolada de determinados dispositivos também poderia preservar obrigações sem os correspondentes critérios de concessão ou manter referências normativas incompatíveis com o restante da legislação. Além disso, os problemas jurídicos identificados alcançam o próprio núcleo normativo da proposição, relacionado à ampliação do benefício tarifário sem atendimento suficiente das exigências legais de financiamento. Portanto, o veto total apresenta-se como a medida juridicamente mais adequada ao caso concreto, por permitir a preservação da coerência normativa e impedir a entrada em vigor de obrigação cuja execução não foi suficientemente dimensionada.

Da natureza sanável ou insanável dos vícios identificados

A ausência de estimativa de impacto exigida pelo art. 113 do ADCT, quando incidente, constitui vício formal da instrução legislativa que não se convalida pela simples sanção nem pela elaboração posterior de estudos durante a execução da lei.

A apresentação posterior de estimativa financeira poderá subsidiar nova proposição, mas não substitui o cumprimento de requisito constitucional exigível durante a tramitação do projeto de lei.

As deficiências relacionadas à definição da origem dos recursos, aos critérios de elegibilidade, aos procedimentos de comprovação, à concessão do benefício aos acompanhantes e à técnica legislativa são materialmente sanáveis. Entretanto, sua correção exige alteração do texto normativo, não podendo ser realizada unilateralmente pela Chefe do Poder Executivo no ato de sanção.

A eventual regulamentação administrativa também não poderá suprir exigência legal que deva constar da própria lei, especialmente quanto à previsão da origem dos recursos ou à revisão da estrutura tarifária exigida pelo art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995.

O veto total não impede que a matéria seja novamente submetida à Câmara Municipal, mediante projeto devidamente instruído, acompanhado de estimativa de impacto, critérios objetivos de concessão e definição do mecanismo de financiamento.

A possibilidade de futura reapresentação da matéria preserva a finalidade social pretendida e permite sua implementação em condições juridicamente regulares, administrativamente viáveis e financeiramente sustentáveis.

Da fundamentação específica para o veto integral

A análise conjunta dos aspectos constitucionais, legais, administrativos, financeiros, orçamentários e redacionais evidencia que o Autógrafo da Lei Municipal nº 5.596/2026 não reúne, na documentação examinada, as condições jurídicas e técnicas necessárias à sanção.

Embora a ampliação da gratuidade do transporte coletivo urbano para pessoas com TEA e fibromialgia possua finalidade social legítima, a proposição foi aprovada sem estimativa de impacto orçamentário-financeiro suficientemente fundamentada, com premissas e metodologia de cálculo demonstradas.

A própria Comissão de Constituição, Justiça e Redação reconheceu a repercussão econômica da medida, estimada em R$ 1.003.200,00 anuais, sem que essa projeção estivesse acompanhada de dados validados e demonstração dos efeitos financeiros nos exercícios exigidos pela legislação fiscal.

A classificação da projeção como metodologia baseada em cenário conservador não supre a necessidade de demonstração técnica dos parâmetros utilizados, especialmente quanto à origem dos quantitativos, à representatividade das viagens estimadas e à correspondência entre o valor projetado e o efetivo encargo financeiro decorrente da ampliação.

O autógrafo também institui benefício tarifário ampliado em serviço público delegado sem prever a origem dos recursos ou a revisão da estrutura tarifária, em desacordo com o art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995.

A ausência de definição do custeio compromete a avaliação da sustentabilidade econômica do benefício e apresenta repercussões sobre o dever de preservação do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de transporte coletivo.

A vigência imediata, associada à indefinição dos critérios de elegibilidade, dos procedimentos de comprovação e das condições de concessão ao acompanhante, agrava os riscos administrativos, contratuais e financeiros que deveriam ter sido previamente dimensionados.

Considerando a interdependência dos dispositivos e a impossibilidade de preservar parcialmente a alteração sem comprometer sua coerência normativa, recomenda-se o veto integral, por fundamentos jurídicos e, cumulativamente, por contrariedade ao interesse público, nos termos do art. 66, § 1º, da Constituição Federal e das disposições correspondentes da Lei Orgânica Municipal.

VII – CONCLUSÃO

Diante do exame do Autógrafo da Lei Municipal nº 5.596/2026, oriundo do Projeto de Lei nº 211/2026, de iniciativa do Vereador Miguel Angel Claros Paz Junior, conclui-se que a proposição possui finalidade social legítima e se insere na competência legislativa municipal, não se caracterizando vício de iniciativa exclusivamente por sua origem parlamentar ou pela possibilidade de geração de despesa pública.

Conclui-se, igualmente, que a ausência de consulta prévia às Secretarias Municipais não constitui, por si só, vício do processo legislativo, uma vez que a iniciativa parlamentar não depende de manifestação administrativa do Poder Executivo, cabendo ao proponente e à Câmara Municipal observar as exigências constitucionais e legais de instrução aplicáveis à matéria. Entretanto, a proposição foi aprovada sem estimativa de impacto orçamentário-financeiro suficientemente demonstrada para atender às exigências constitucionais e fiscais aplicáveis à criação ou alteração de despesa obrigatória, apresentando apenas projeção parlamentar preliminar, desacompanhada de premissas e metodologia de cálculo tecnicamente fundamentadas.

A estimativa de R$ 1.003.200,00 anuais, apresentada sob a denominação de metodologia baseada em cenário conservador, não demonstra suficientemente a origem, a consistência e a representatividade dos dados utilizados, tampouco identifica a efetiva repercussão financeira da ampliação do benefício sobre o Município. A proposição, também amplia benefício tarifário em serviço público delegado sem estabelecer a origem dos recursos destinados ao seu custeio ou prever a simultânea revisão da estrutura tarifária, em desacordo com o art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995, circunstância que constitui fundamento jurídico específico para o veto.

A ausência de definição do financiamento e de avaliação dos efeitos sobre os contratos de transporte coletivo compromete a demonstração da sustentabilidade econômica da medida e apresenta riscos à preservação do equilíbrio econômico-financeiro contratual. Também não foi demonstrada a compatibilidade da ampliação do benefício com os instrumentos municipais de planejamento e orçamento, nem apresentados elementos suficientes para avaliar a capacidade administrativa e operacional de sua implementação imediata.

A proposição apresenta, ainda, deficiências redacionais e operacionais relacionadas aos critérios de elegibilidade, à comprovação das condições de saúde, à concessão do benefício aos acompanhantes e à vigência imediata, que reforçam sua contrariedade ao interesse público. Considerando a unidade material da proposição e a interdependência de seus dispositivos, o veto parcial não representa solução suficiente para as irregularidades identificadas, podendo comprometer a coerência normativa da legislação resultante.

Assim, esta Procuradoria Legislativa OPINA PELO VETO INTEGRAL AO AUTÓGRAFO DA LEI MUNICIPAL Nº 5.596/2026, por fundamentos de inconstitucionalidade e ilegalidade, especialmente quanto à incidência do art. 113 do ADCT, do art. 35 da Lei Federal nº 9.074/1995 e dos arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar Federal nº 101/2000, conforme o enquadramento jurídico das obrigações financeiras decorrentes da medida, e, cumulativamente, por contrariedade ao interesse público, nos termos do art. 66, § 1º, da Constituição Federal, aplicado ao processo legislativo municipal em conformidade com a Lei Orgânica de Várzea Grande.

A recomendação não afasta a relevância social da matéria, que poderá ser objeto de futura proposição legislativa devidamente instruída, com estimativa de impacto orçamentário-financeiro, definição da origem dos recursos, critérios objetivos de concessão e demonstração da viabilidade administrativa e econômica da política pública. Trata-se de parecer de natureza opinativa e não vinculante, destinado a subsidiar tecnicamente a Excelentíssima Senhora Prefeita Municipal no exercício de sua competência constitucional e legal para decidir sobre a sanção ou o veto do texto aprovado pela Câmara Municipal

Este é o parecer.

SAMUEL RICHARD DECKER NETO

Procuradoria Legislativa

OAB MT 4965

Homologação:

MAURICIO MAGALHÃES FARIA NETO

Procurador-Geral

OAB/MT 15436